Contre les inégalités, créer des communs

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Interview de Gaël Giraud, économiste en chef de l’AFD, avec Tancrède Voituriez (Iddri) et Emmanuelle Cathelineau (Afd)

L'ODD sur les inégalités demande aux pays signataires de produire des politiques pour augmenter les revenus des 40 % les plus pauvres. Qu'est-ce que cela change ?

Gaël Giraud : Se focaliser sur les revenus des 40 % les plus pauvres procède d’un point de vue hybride entre la lutte contre la pauvreté et la lutte contre les inégalités - le milieu du gué entre le rivage d’où l’on vient (la pauvreté) et la rive où s’oriente la communauté internationale (les inégalités). Ce compromis s'appuie néanmoins sur un constat empirique : dans beaucoup de nos statistiques, l’opération d’agrégation, de « moyennage » laisse très souvent de côté les 40 % du “bas” de la pyramide, qui peuvent connaître une destinée assez radicalement différente du reste de la population. Par exemple, dans tous les pays ou presque, les 40-50% du “bas” de la pyramide n’ont pas de patrimoine. Se concentrer sur ces 40 % n’est d'ailleurs pas complètement nouveau, il y avait déjà eu des constructions du PIB rapporté aux 40 %. C’est une manière de prendre acte de l'existence d'une espèce de loi statistique implicite qui veut que ces 40-50 % aient souvent une destinée qualitativement différente du reste de la population. Tout le travail fait depuis plus de 15 ans par de nombreux économistes dont James Galbraith, initié bien avant les équipes de Piketty, traduit en effet l’idée, excellente, selon laquelle il faut regarder le 1%, voire le 1 pour 1000 le plus favorisé, pour capter l’évolution fine des inégalités de revenus et de patrimoine tout en haut de la pyramide sociale. Or, au début du XXème siècle, Vilfredo Pareto s'étonnait déjà de ce que les revenus fussent toujours distribués en fonction d’une loi de puissance. Quand on observe que 20 % de la population possède 80 % de la richesse, c’est sans doute l'effet de ce que les physiciens, après le Danois Per Bak, appellent la criticalité auto-organisée. Les lois de puissance apparaissent un peu partout : dans les tremblements de terre, les avalanches, les trous noirs, les impulsions du cerveau, les évolutions génétiques, la disparition des espèces, la taille des villes, la distribution du patrimoine… En physique, en biologie et en chimie, on s'accorde aujourd'hui sur l'existence de ce phénomène quasi universel, et il n’est pas surprenant que l’on retrouve des propriétés semblables dans les grands agrégats socio-économiques. Benoît Mandelbrot, par exemple, a mis en évidence des lois de puissance dans la volatilité des cours boursiers. À ma connaissance, personne n’a vraiment développé un modèle de criticalité auto-organisée sur les cours de la bourse ou la répartition des revenus. Nous y travaillons à l’AFD car le fait, par exemple, qu’il y ait, à intervalles plus ou moins réguliers, de gros krachs financiers tend à corroborer cette hypothèse. C’est comme la dissipation de l’énergie géothermique sous la croûte terrestre : Il y a plein de tout petits tremblements de terre (comme à Taïpei, par exemple), il y a peu de tremblements de terre moyens, et les énormes tremblements de terre sont heureusement très rares (loi de Gutenberg-Richter). Cela signifie que se focaliser sur les 40 % les plus pauvres a beaucoup de sens : le sort des populations ne se distribue pas de manière continue mais par grappes d’individus, et pour un certain nombre de critères (dont le patrimoine), 40% semble être la taille moyenne de la première grappe.

Dans quelle mesure cette approche transforme-t-elle le mandat AFD ?

Jusqu’à présent, la communauté internationale n’avait pas tellement identifié les inégalités comme objectif de développement. Elle se concentrait sur la pauvreté, avec des problèmes considérables de définition, de seuil, etc. L'approche par les 40 % les plus pauvres déplace notre regard du côté des inégalités, sur lesquelles un énorme travail méthodologique a été réalisé par le Britannique Tony Atkinson. À mon sens, il faut inscrire cette évolution dans un contexte plus large qui est la prise de conscience, y compris dans le milieu académique, du caractère nocif, pour tout le monde, même pour les plus riches, des inégalités. Ce n’est pas juste un problème de moralité. Le travail de Pickett et Wilkinson dans The spirit level par exemple montre que même les plus riches deviennent malades lorsqu’ils vivent dans une société trop inégalitaire.

Les revenus ne constituent d’ailleurs qu’un aspect de la question : les inégalités culturelles, par exemples, sont décisives. Les inégalités d’inscription dans les réseaux sociaux sont, elles aussi, fondamentales. Avec Thomas Roca (AFD) et Cécile Renouard (Essec), nous avons travaillé sur un indicateur de capacité relationnelle qui montre combien les inégalités d’insertion dans les réseaux sociaux peuvent être dramatiques dans un certain nombre de nos pays d’intervention. Typiquement, pensez à une veuve dans un village du delta du Niger. Cette femme n’est plus socialisée ; ses enfants l’abandonnent et le village l’ostracise. Dans certaines zones, on l’accuse parfois d’être une sorcière et on la liquide car c’est une bouche à nourrir qui ne rapporte rien. Si elle n’est pas forcément pauvre au sens où elle dispose peut-être de plus de 2-3 US$ par jour, elle vit en fait une pauvreté qui est tout aussi pénalisante car elle n’a accès à rien. Les inégalités, tout comme la pauvreté, doivent donc être appréhendées comme des réalités multidimensionnelles.

Quels sont les moyens de les corriger ? Est-ce que la réduction des inégalités de revenu est un objectif légitime pour l’AFD ?

Maintenant que l'AFD a la compétence sur la gouvernance1, cela fait partie de notre mandat, en effet. Nous sommes légitimes pour aller discuter avec les administrations publiques des pays du Sud sur leurs politiques de redistribution fiscale, et pour leur faire des propositions. Et on va leur en faire. Nous sommes en train de terminer un travail sur la fiscalité optimale que l’AFD pourra bientôt proposer aux administrations du Sud (mais aussi du Nord…).

Il reste que la fiscalité est toujours de la redistribution ex-post. Elle arrive trop tard, en quelque sorte, car elle a toujours à se justifier d’intervenir sur un ordre initial des choses que les plus favorisés (en général, ce sont aussi ceux qui contribuent le plus fiscalement) ont souvent tendance à considérer comme “naturel”. La redistribution des revenus primaires, elle, est liée au pacte social, à la gouvernance des entreprises… Il importe d’intervenir sur la distribution primaire des revenus même si c’est beaucoup plus difficile que de changer simplement le code des impôts. Cela suppose d’entrer dans la façon dont les entreprises distribuent leurs salaires, la gouvernance d’une chefferie dans un village… Mais, au fond, c’est beaucoup plus important. C’est là que la question des communs intervient. Toute une série de ressources pourraient avoir comme destination, si on le décide, d’être gérées comme des communs : les ressources naturelles, bien sûr, mais aussi le travail ou la monnaie. Les inégalités ne s’accroissent qu’à partir du moment où la privatisation d’un certain nombre de biens fait émerger des rentes. Là est fondamentalement l’origine des formes d’inégalités contraires à la justice sociale. Et l’expérience montre que la seule concurrence marchande ne permet pas d’éroder ces rentes, au contraire.

Comment vous situez-vous dans le débat sur les modes de corrections ? Plutôt en faveur de l'utilisation de l’égalité des chances et de l’instrument fiscal autour des Bourguignon, Milanovic, Piketty. Ou plutôt parmi les structuralistes à la manière de la CEPAL qui veut intervenir sur la gouvernance des entreprises et la répartition des facteurs de production ?

Même s’il ne faut pas négliger la fiscalité, je crois que l’on ne peut pas s’exonérer du second type de questionnement. La structuration des communs si on la prend au sérieux, va très loin. Prenons le revenu de base universel. Il peut se lire comme un moyen de dé-marchandiser le travail car, à partir du moment où j’ai un revenu minimum d’existence universel non conditionné à mon activité, si je vais travailler, je ne suis plus entièrement asservi à une relation marchande. Une part de gratuité dans le travail peut alors être honorée. Encore faut-il vérifier que l’on est capable de financer un tel revenu universel, ce qui passe par un bouclage macro-économique dont la possibilité, à ma connaissance, n’a pas été démontrée à ce jour. On peut tenir un raisonnement analogue pour la monnaie : toutes les monnaies locales, au sens du sardex en Sardaigne par exemple, ou des monnaies complémentaires qui s’inventent actuellement en Amérique Latine grâce à la téléphonie mobile, constituent une manière de permettre à un territoire, à une population, de se réapproprier le pouvoir de création monétaire. Le plus souvent, cela permet de pallier les défaillances d’un secteur bancaire paralysé par ses créances douteuses, comme aujourd’hui au Vietnam, et de recréer du lien social là où il se déchire, comme en Grèce. Vous devinez que ces réformes sont considérables.

Et cette idée de « commonisation » est-elle en train de gagner du terrain ? Quels sont les marqueurs de cette évolution ?

Les communs comptent certainement parmi les institutions les plus résilientes à l’égard des chocs écologiques que nous allons connaître dans les années qui viennent. Or le dérèglement climatique et le fait que l’empreinte écologique de l’humanité soit, aujourd’hui, nettement supérieure à la capacité de charge de Gaïa provoquent des dégâts considérables dès aujourd’hui. Je reviens du Vietnam où le delta du Mékong et le littoral de Danang sont très vulnérables à la montée des eaux (le Vietnam est le cinquième pays au monde le plus exposé au réchauffement, après les petits Etats insulaires). D’ores et déjà des zones de riziculture, d’autant plus précieuses que le delta est le grenier à riz du Vietnam, sont inondées. S’en suit la salinisation des sources aquifères où vont puiser les populations (en particulier au cours d’une sécheresse comme celle que vient de connaître le pays) qui se conjugue à la raréfaction du débit du fleuve provoquée à la fois par la fonte des glaciers de l’Himalaya et par les pontions des barrages chinois, en amont. Au premier semestre 2016, la croissance du pays, au lieu des 6,5 % anticipés par le gouvernement de Hanoï, n’était que de 5,5%, la différence étant due à l’impact du climat. Comment le pays va-t-il s’adapter ? Les simulations que nous avons menées à l’AFD autour du modèle macro-économique Gemmes montrent que ce que subit le Vietnam aujourd’hui risque fort de devenir la règle pour l’ensemble de la planète, du moins si nous poursuivons notre trajectoire émissive actuelle. Une décroissance subie pourrait même s’imposer à un grand nombre de pays. Comment le monde va-t-il s’adapter ?

La biologie distingue deux types de sélection des espèces : la sélection r et la sélection K. Dans un environnement très volatile, c’est la sélection r qui l’emporte, qui favorise des petits organismes très adaptables. Typiquement, une météorite peut faire disparaître les dinosaures  - de gros organismes, très peu adaptables - alors que les insectes et les petits mammifères ont très bien survécu à la période de glaciation qui a frappé la planète il y a 65 millions d’années. La sélection K, au contraire, favorise les gros organismes. Quand un environnement est extrêmement stable, ces derniers profitent des économies d’échelles et, en se développant, deviennent des prédateurs (au moins indirects). Pensez aux grands arbres d’une forêt. En privant de lumière le sous-bois, ils empêchent ce dernier de se développer. Jusqu’à ce qu’une sécheresse, par exemple, provoque un feu de forêt, qui ravage les plus grands arbres, et permettra aux sous-bois de reprendre le dessus. Les Trente Glorieuses ont vu éclore, au Nord, de grandes administrations au sein d’un environnement stabilisé par la guerre froide. C’est l’ère des grandes entreprises verticales, construites sur le modèle étatique, analysées notamment par Luc Boltanski. Ce modèle s’est déjà transformé depuis les années 1980. Beaucoup d’observateurs font valoir que, vu les chocs telluriques que nous allons subir à cause du climat ou de la destruction des écosystèmes, à l’instar du Vietnam dès à présent, c’est de nouveau la sélection r qui va l’emporter. Les communautés organisées en commun promettent de se révéler beaucoup plus résilientes que les grosses bureaucraties (privées ou publiques), peu flexibles. Au contraire des PME, souvent plus innovantes. L’avenir est aux start-ups, pas à la bureaucratie. C’est exactement ce qui s’est passé après l’effondrement de l’empire romain d’Occident (essentiellement dû à une piètre gestion des ressources naturelles, minières en particulier), telle que la comprend Joseph Tainter : le Moyen-Age n’a-t-il pas consacré le retour à des structures beaucoup plus petites, décentralisées, et où les communs tenaient une place prépondérante ? Où plusieurs monnaies co-existaient sur un même territoire, à la manière des monnaies locales d’aujourd’hui ?

Pour les biologistes et les écologues, le maître mot, ce n’est pas la “croissance verte” mais la résilience. La question qui doit devenir la nôtre, désormais, c’est : quelles sont les institutions résilientes de demain ? On peut certes anticiper une réaction extrêmement violente avec des tentatives de privatisation très rapides de ce qu’il reste à privatiser (c’est ce que l’on observe, par exemple, dans les pays du Sud de l’Europe soumis à l’austérité budgétaire, en particulier en Grèce et en Espagne). On pourrait baptiser cela le syndrome du Titanic : une partie des élites, du Nord comme du Sud, a bien compris que le paquebot “monde” fonce vers l’iceberg mais renonce à la tâche de le dévier de sa trajectoire ; elle se dit, fût-ce inconsciemment : « moi, j’assure l’accès à mon canot de sauvetage, i.e., je m’assure l’accès à l’énergie, à l’eau potable, à la culture, à toutes les ressources dont moi et ma tribu allons avoir besoin ». C’est ce que la privatisation des biens au profit du plus petit nombre rend possible. On a vu, pendant des années, au Brésil, des centres villes richissimes entourés d’un océan de misère crasse, au sein des favelas. Sur le long terme, toutefois, ce schisme géographique ne sera guère tenable : il risque de s’achever à la manière de Détroit ou de Homs aujourd’hui. Détroit, un territoire urbain plus grand que celui des plus riches métropoles américaines, et qui faisait autrefois la fierté industrielle du Michigan, est aujourd’hui un champ de ruines où survivent quelques rares communautés éparses. Il en va de même, pour des raisons différentes (quoique la crise syrienne provienne en partie de la sécheresse de 2007-2010), pour la ville martyre de Homs. Dans les deux cas, les populations survivantes ont dû réapprendre à mettre en commun le peu de ressources qu’il leur restait.

Quels pays s'en saisissent ?

L’Amérique latine est très ouverte à ces questions, la Bolivie, l’Équateur, et c’est évidemment très lié aux gouvernements qui dirigent ces pays. Un grand nombre d’expériences d’agro-écologie urbaine en Amérique latine, à mon avis, vont dans ce sens-là. On peut aussi donner l’exemple très concret de la pisciculture en Guinée forestière. L’AFD soutient des paysans pour le montage et la gestion d’exploitations de tilapia et d’autres poissons, dans des étangs, au cœur de la forêt humide, près de Nzérékoré. Les paysans toma, par exemple, souffrent d’un manque chronique de protéines parce que la mer est trop loin. Et comme ils sont en forêt ils ne peuvent pas faire d’élevage. La pisciculture est donc une excellente solution, surtout dans un pays qui n’a toujours pas l’autonomie alimentaire. Mais sans électricité, et donc sans réfrigérateurs, il faut manger le poisson le jour même. Donc il faut une coordination très efficace entre les femmes qui vendent le poisson au marché de la ville, et le pêcheur qui sort son poisson de l’étang en forêt — et surtout, tous doivent s’entendre sur le prix de vente. Quand ils nous ont expliqué comment ils s’en sortaient, en fait, sans le savoir, les collectifs qui gèrent tout ceci nous ont raconté une institution de communs, où la ressource commune n’est autre que la faune des poissons.

Autre exemple, dans la région de Prey Nup au Cambodge, il y avait une zone de riziculture inondée par l’océan. C’était extrêmement destructeur, comme au Vietnam voisin d’aujourd’hui, parce que, même quand l’eau s’est retirée, le sel a détruit le sol. Le pays a donc été obligé de construire des digues, qui ont donné lieu au magnifique roman de Marguerite Duras, Barrage contre le Pacifique. La grande question qui s’est alors posée consistait à réorganiser les paysans derrière la digue, pour faire à nouveau de la riziculture. En réalité, ils se sont réorganisés en commun, même si, n’ayant bien évidemment jamais lu Elinor Ostrom, ils n’ont pas le vocabulaire de ce type d’institution. (Au passage, comme en témoigne le cas de Danang, la question de l’adaptation au changement climatique est beaucoup plus complexe que ne pourrait le laisser penser l’exemple, plus ancien, du Cambodge : la montée des eaux due au réchauffement s’accompagne d’un bouleversement des phénomènes de convection planétaire entre l’équateur et les pôles. Du coup, les courants marins sont modifiés, etc. Construire de simples digues ne suffit plus car il est fort possible que, d’ici vingt ans, les courants ou la direction des vagues aient été inversés, et tout serait à refaire…)

On peut aussi citer la DNDI - Drugs for Neglected Diseases Initiative - un réseau d’initiatives basé à Genève, qui se sont coordonnées pour construire une chaîne du médicament, depuis la recherche sur la molécule jusqu’à la distribution de médicaments dans les pays du Sud. Elle permet de vendre des médicaments pas cher pour lutter contre des maladies qui n’intéressent pas l’industrie pharmaceutique conventionnelle faute d’un marché rentable dans les pays du Sud. La DNDI fonctionne exactement comme un commun au niveau international. Ce n’est pas une société privée, ce n’est pas un État, ni une ONG, c’est autre chose, une institution hybride, et ça marche très bien ! Et pour que cela fonctionne, il faut une alchimie inédite entre l’initiative privée, le cadre réglementaire public, le militantisme des ONGs…

Autre exemple encore, en Bolivie : La Paz a un énorme problème d’adduction d’eau. Il y a quelques décennies, c’était une zone florissante à 4000 mètres d'altitude, puisqu’il y avait des glaciers qui alimentaient l’écosystème. Ces glaciers ont fondu et, maintenant, c’est un désert où les habitants sont obligés de puiser de l’eau dans les sources aquifères souterraines. Il faut être extrêmement prudent dans la gestion de cette eau, comme l’a montré l’épisode Cochabamba. Actuellement, ce sont des coopératives qui le font. Le schéma institutionnel peut paraître plus classique mais, en réalité, elles gèrent cette eau, devenue extrêmement précieuse, comme un commun.

Est-ce que l’AFD doit construire des agendas d’identification de communs – c’est quoi le commun dans un endroit donné, qu’est-ce qui devrait être commun ? - ou est-ce que c’est du ressort des populations, des intéressés, de sorte que l’AFD ne devrait être là que pour appuyer leur gestion ?

Cela dépend du lieu où l’on se trouve. Il faut comprendre que l’Etat a un rôle fondamental à jouer dans un monde de communs. Certains commoners croient qu’on pourrait supprimer l’Etat — c’est le cas de Pierre Dardot et Christian Laval, qui sont peut-être parfois tentés de profiter du “retour des communs” auquel nous assistons un peu partout pour abattre l’ennemi congénital qu’ils croient voir dans l’Etat. Tout en souscrivant à une part substantielle de leurs analyses, nous pensons au contraire que l’Etat a une mission qui consiste d’abord, évidemment, à exercer ses droits régaliens, il n’y a pas de doute, mais aussi à créer les conditions de possibilité pour que des communs émergent au sein de la société civile. Ce n’est pas vrai, comme le croyait Proudhon, qu’une communauté est capable, toujours et partout, de s’auto-saisir spontanément pour créer un commun ex nihilo. S’il n’y a pas un environnement, juridique en particulier, qui favorise ce moment instituant, c’est très difficile. Je pense par exemple aux collectifs citadins qui gèrent l’accès à l’eau potable dans la ville de Kinshasa. Créer et réguler cet environnement, c’est le travail de l’Etat. A l’AFD, dans notre dialogue de politiques publiques avec les pays du Sud, à l’intérieur du cadre de la compétence que nous venons de recevoir sur la gouvernance, cela fait partie de notre mandat d’accompagner les Etats dans l’aménagement de ces conditions de possibilités, mais aussi d’aider directement les sociétés civiles (communautés villageoises, ONG, collectivités locales, entreprises, communautés numériques…) à construire et gérer les communs qu’elle aura adoptés. Ces derniers ne pré-existent pas, par nature, à la décision politique d’un collectif de faire de telle ou telle ressource un bien privé, public ou commun. D’ailleurs, parfois, la communauté s’institue dans le geste même où elle crée un commun : voyez certaines associations de femmes, en Inde, qui se forment pour gérer un grenier de semences…

Comme je le disais précédemment, l'approche par les communs constitue un changement fondamental. Elle remet finalement en cause le grand programme implicite des Lumières écossaises. Au XVIIIème siècle, celles-ci ont répandu l’idée que, pourvu que tout le monde ait les mêmes droits, les inégalités deviendraient naturelles parce qu’elles seraient endogènes au libre fonctionnement des marchés. Tout le monde a le même droit à la ressource, mais n’a pas de facto le même accès effectif car ce dernier est livré à la main invisible. D’où une distribution primaire des richesses toujours plus inégalitaire, que la fiscalité ne vient que corriger après coup, et trop tard. Dans un monde de communs, c’est en quelque sorte le contraire. Ce qui compte, c’est que tout le monde ait le même accès à la ressource. A l’égalité des chances chère à Antony Giddens, il faut préférer l’égalité effective, compatible avec des droits différenciés. En effet, la grande question qu’on se pose toujours, quand on veut créer les institutions qui vont gérer un commun, c’est celle-ci : qui aura le droit de modifier l’accès à la ressource, le droit de négocier ces modifications, le droit d’exclusion, etc. ? Au fond, la différenciation se fait au niveau du droit et non plus de l’accès comme tel. Et c’est ce renversement qui peut mettre vraiment fin aux inégalités. En vue de construire une société plus juste.

1 Depuis le début de l’année 2016, l’AFD est autorisée à intervenir dans certains secteurs jusqu’alors de la compétence du Ministère des affaires étrangères : gestion des finances publiques, gouvernance économique, réforme de l’Etat et appui institutionnel, état de droit et justice, rassemblés par usage sous le terme de « gouvernance ».