Conserver la biodiversité et réduire les inégalités : la gestion communautaire des ressources naturelles en Namibie

Conserver la biodiversité et réduire les inégalités :  la gestion communautaire des ressources naturelles en Namibie
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Sommaire de l'article
Les conservatoires communautaires, un outil…
Les revenus croissants des conservatoires
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Les liens ambigus entre l'état de la biodiversité, sa conservation, et la lutte contre la pauvreté ont souvent été discutés [Billé et alii, 2012]. Il n'existe pourtant pas à ce jour de relations causales claires, mais certaines évidences de terrain viennent appuyer la thèse d'une synergie possible entre politiques de conservation de la biodiversité, et lutte contre la pauvreté et les inégalités.

S'inscrivant dans la promotion continue d'approches participatives de gestion de la biodiversité en Afrique australe et de l'Est depuis les années 1990 (CAMPFIRE au Zimbabwe, ADMADE en Zambie, NRM au Botswana, group ranches et conservancies au Kenya, etc.), le programme namibien de gestion communautaire des ressources naturelles (ou CBNRM Programme - Community Based Natural Resources Management) nous en donne un exemple intéressant.

Indépendante depuis 1990 seulement, la Namibie, avec environ 2 millions d'habitants, subit encore aujourd'hui les conséquences de l'héritage de l'occupation sud-africaine, qui a imposé dans le pays la quasi-totalité de ses lois d'apartheid (interdiction de la propriété privée pour les populations noires, ségrégation résidentielle, création de " bantoustans ", etc.). Malgré un revenu par habitant de 4 700 dollars qui place le pays au rang supérieur des pays à revenu moyen, la pauvreté rurale y reste importante (27 % en 2010, contre 9 % en milieu urbain et 19,5 % au niveau national) et les inégalités parmi les plus fortes du monde avec un coefficient de Gini de 0,6 en 2010 (la moyenne mondiale étant de 0,39 en 2007).

Dans ce contexte, se basant sur une faune et une flore riches, variées et endémiques, le nouveau gouvernement démocratique tente depuis maintenant 20 ans de promouvoir un développement durable qui réduirait la pauvreté et les inégalités.

Durant l'occupation sud-africaine du pays, les lois d'apartheid ont de fait exproprié la quasi-totalité de la population noire de leurs droits de propriété et d'usages sur les terres et les ressources naturelles : alors qu'en 1990 les quelque 4 000 fermiers blancs possédaient en titre privé 44 % des terres namibiennes et pouvaient utiliser la faune présente sur celles-ci, les terres dites " communales " (41 % du territoire), peuplées par la grande majorité de la population noire (plus de 1,5 million), restaient la propriété entière de l'administration sud-africaine Les parcs nationaux représentent les 15 % restants de terre. . Faune et flore ainsi que leur gestion, extraction et utilisation étaient la prérogative de l'administrateur sud-africain. Face à cette situation de manque de droits et de ressources associées, les communautés rurales pauvres ont le plus souvent dû chasser et couper illégalement pour survivre, provoquant une dégradation rapide de la biodiversité, déjà aggravée par la guerre d'indépendance et la sécheresse. De 300 individus en 1970, la population d'éléphants du désert vivant à l'ouest du pays fut par exemple décimée et réduite à 70 individus en 1982 [Long et Jones, 2004]. Au contraire, sur les terres privées, propriété des fermiers blancs, l'abondance de faune augmenta de 80 % entre 1972 et 1992 [Barnes et Jager, 1996].

Deux lois sont promulguées afin de remédier à cette situation. Premièrement, en 1996, la loi Nature Conservation Ordinance Amendment Act permet aux communautés rurales vivant sur ces terres communales de créer des zones " conservatoires " de gestion communautaire des ressources naturelles (une " conservancy "). Une fois créée une zone conservatoire avec l'aval de l'État, la communauté obtient des droits de gestion et d'usage conditionnels de la faune et de la flore présentes sur " son " territoire. Concrètement, elle obtient des quotas de chasse qu'elle peut utiliser à son bon vouloir. Pour être reconnue en " conservatoire ", une communauté doit délimiter une aire géographique (frontières par points GPS), s'accorder sur une constitution (définissant les règles de fonctionnement institutionnel) et une liste de membres, élire un comité exécutif dirigeant, écrire et voter un plan de gestion des ressources naturelles dans la zone ainsi qu'un plan de distribution des revenus générés. Deuxièmement, la loi Communal Land Reform Act de 2002 délègue des droits d'usage fonciers à ces conservatoires. Ces derniers contrôlent en effet maintenant l'allocation sur leur territoire de baux de terre (leaseholds) à des fins commerciales (tourisme essentiellement).

Chaque conservatoire peut ainsi maintenant utiliser ces différents droits obtenus sur la biodiversité de leur territoire afin de générer des bénéfices monétaires et non monétaires pour ses membres. Les activités possibles incluent la chasse sportive, la chasse pour vendre la viande de brousse, la chasse de subsistance, la vente d'animaux sauvages vivants mais aussi le tourisme. Chaque communauté peut librement utiliser ces droits elle-même et gérer ces activités en propre (chasse communautaire, entreprise communautaire de chasse sportive, tourisme communautaire) ; alternativement, elle peut déléguer la gestion de l'activité commerciale à un opérateur privé, par exemple un chasseur professionnel, un boucher ou un tour-opérateur touristique. Dans ce dernier cas, la communauté signe un accord formel de partenariat avec l'entreprise privée et/ou l'État (appelé joint-venture ou partenariat public-privé, PPP) et reçoit, en plus des emplois privés créés, des loyers et royalties de la part de l'opérateur privé. Au total, l'intégralité des revenus générés est conservée au niveau local (compte en banque du conservatoire) et gérée par le comité exécutif qui présente chaque année à l'assemblée générale (Annual General Meeting, AGM) les comptes annuels pour approbation ; il n'y a pas de taxe locale ou de l'État sur ces revenus.

Depuis 1996 et la promulgation de la loi sur les conservatoires, le nombre de ces derniers n'a cessé de s'accroître en zone rurale. De quatre en 1998, 29 fin 2003, leur nombre est aujourd'hui de 76 (juin 2012). Cela représente 19 % du territoire national et 15 % de la population namibienne totale. Si on y ajoute les parcs nationaux, les terres privées sous statut de gestion de la faune, ainsi que les concessions et forêts communautaires, 37 % du territoire namibien est ainsi placé dans un cadre institutionnel de gestion durable des ressources naturelles et de la biodiversité (repère 1).

Cette croissance exponentielle a été le fruit d'un soutien très important d'associations locales et internationales de conservation (IRDNC, NNF, WWF, NACSO, etc.) ainsi que de bailleurs internationaux (USAID, FEM, FFEM, UE, etc.). Cette politique d'appui aux conservatoires en Namibie privilégie le développement d'initiatives relevant d'une logique économique d'entreprise : promouvoir au sein du conservatoire les partenariats avec le secteur privé ainsi que les démarches d'entrepreneurs individuels, favorisant l'émergence de petites entreprises économiques privées et la diversification d'activités économiques alternatives.

Dans ce contexte, les bénéfices financiers et non monétaires sont significatifs lorsqu'on les compare aux revenus tirés de l'agriculture ou de l'élevage. D'un montant de 150 000 euros en 1998, les bénéfices monétaires et non monétaires annuels cumulés des conservatoires sont estimés à 4 millions d'euros en 2010. Ces derniers incluent très majoritairement les revenus provenant des partenariats entre conservatoires et secteur privé dans le tourisme (1,9 million d'euros, comprenant les loyers, royalties et salaires versés) ainsi que dans la chasse sportive (1,1 million d'euros, idem), soit les trois quarts au total (repère 2).

Ces revenus et bénéfices en nature générés via l'utilisation de la biodiversité servent pour une part importante à couvrir les coûts de conservation du conservatoire (salaires aux employés des conservatoires - gardes-chasse, personnel administratif -, achat de véhicules tout terrain et de matériel pour la surveillance des activités) et, pour l'autre part, sont distribués sous forme de salaires (aux employés des lodges touristiques en partenariat situés dans les conservatoires ; aux pisteurs et autres aides pour les opérations de chasse sportive, etc.), de logements gratuits pour les salariés des lodges, de viande de brousse répartie gratuitement entre ménages, de bourses d'études attribuées aux étudiants, de dividendes versés à chaque famille membre mais aussi d'infrastructure collective (achat d'une ambulance, construction d'une école ou d'une clinique, etc.) En 2009, 37 % des revenus et bénéfices tirés de l'utilisation de la biodiversité ont servi à couvrir les coûts de la conservation alors que plus de 40 % des bénéfices étaient distribués de fait sous forme de salaires versés aux employés des lodges touristiques par les opérateurs privés, et environ 15 % concernait la distribution gratuite de viande de brousse aux familles des conservatoires. .

Au niveau écologique, le développement des zones conservatoires a permis une très sensible amélioration de l'état des espèces fauniques. Les populations de zèbres des montagnes, de chiens sauvages, de lions du désert, mais aussi d'éléphants du désert et de rhinocéros noirs, espèces le plus souvent rares et endémiques, sont ainsi en nette progression depuis le milieu des années 1990.

Nous avons vu précédemment que le programme namibien de gestion communautaire des ressources naturelles génère des revenus pour les ménages ruraux vivant dans les conservatoires ; cependant, ceci permet-il de réduire les inégalités socio-économiques ?

Peu d'études ont tenté de répondre à cette question, dépassant ainsi la simple analyse des flux de revenus financiers versés et de bénéfices non monétaires au niveau local. Parmi celles-ci, Bandyopadhyay et alii [2004], se basant sur une enquête auprès de près de 1 200 ménages dans 7 conservatoires (régions du Caprivi et de la Kunene), indiquent des résultats ambigus en termes de lutte contre la pauvreté et les inégalités. Si, dans l'ensemble, les conservatoires ont un effet positif sur la richesse financière de tous les ménages y résidant, l'impact induit spécifiquement sur les ménages pauvres semble plus mitigé. D'un côté, du fait des emplois fournis faiblement qualifiés (gardes-chasse par exemple), les ménages les moins " éduqués " (niveau d'étude du chef de famille) dans les conservatoires voient leur niveau de vie (mesuré par les dépenses) augmenter plus vite que les ménages plus " éduqués " (bien que faiblement significatif) ; de même, dans les conservatoires de la région du Caprivi, les ménages les plus pauvres en actifs physiques (biens durables) tendent à voir leur niveau de vie augmenter plus vite que les ménages plus riches. De l'autre côté, dans la région de la Kunene, les ménages pauvres en actifs physiques n'ont pas pu profiter de l'instauration de conservatoires pour comparativement améliorer leurs revenus ; et les ménages pauvres en bétail (chèvres et moutons) n'ont pas non plus vu leur niveau de vie augmenter plus vite que les ménages plus riches en bétail. Au total, comme le confirment encore Bandyopadhyay et alii [2010] auprès d'un échantillon en 2006 de 965 ménages dans 8 conservatoires, même si le programme namibien n'avantage pas une captation des revenus par une élite locale (phénomène dit d'" elite capture ", souvent mentionné comme une limite possible des projets communautaires de gestion de la biodiversité), il n'est pas pour autant clairement pro-pauvre Bandyopadhyay et alii [2010] montrent par exemple que la probabilité d'être membre d'un conservatoire, et donc de tirer les bénéfices associés (voir ci-dessus), augmente avec le niveau d'éducation du chef de famille. .

Menant des travaux basés sur l'approche des moyens d'existence durables (Sustainable Livelihoods Approach, SLA), Long [2004a,b] et Lapeyre [2010 ; 2011] illustrent ce même constat : les bénéfices tirés des activités dans les conservatoires, en particulier via les salaires versés aux habitants locaux travaillant dans les lodges en partenariat et les revenus perçus des projets communautaires de tourisme (par exemple les associations de guides), permettent aux ménages ruraux, y compris pauvres, d'augmenter leur capital humain (paiement des frais scolaires), leur capital physique (achat de bétail) et leur capital social (contact avec les ONG et bailleurs) et ainsi leur sert de filet de sécurité pour limiter leur vulnérabilité aux aléas économiques et climatiques ; cependant, il semble que ces revenus, en particulier du tourisme et pour les postes que peuvent obtenir les moins éduqués, restent encore faibles et représentent donc plus un tremplin possible vers un emploi stable qu'un réel moyen de réduire la pauvreté rurale. Dans ce contexte, il est aussi notable que les membres les mieux éduqués dans les conservatoires monopolisent le plus souvent les emplois les mieux qualifiés et payés, notamment dans les lodges, accentuant potentiellement les inégalités au niveau local.

Fortement porté par les ONG et les bailleurs internationaux, le Programme namibien de gestion communautaire des ressources naturelles a vu le nombre de zones conservatoires enregistrées officiellement significativement augmenter au cours des années (de 4 en 1998 à 76 en 2012). De fait, le modèle promu dans le cadre du programme met surtout l'accent sur la grande faune symbolique et son habitat (éléphants, rhinocéros, lions, etc.), et sa valorisation via le secteur privé haut de gamme du tourisme et de la chasse, géographiquement et temporellement volatile par nature. Il semble donc plus approprié dans les conservatoires " qui ont du potentiel " en ce sens, concentrés dans les régions de la Kunene et du Caprivi.

Dans ces dernières, les données montrent en fait qu'un petit nombre de conservatoires, qui ont réussi à entrer en partenariat avec un nombre limité d'opérateurs privés touristiques et de chasse au trophée très réputés, ont généré une grande majorité des bénéfices totaux du programme (royalties élevées et nombreux employés). Au contraire, de nombreux conservatoires ont peu de potentiel touristique et de faune et génèrent ainsi peu de revenus au niveau local. Empiriquement, Lapeyre [2009] montre que quatre conservatoires situées dans la région de la Kunene, très bien dotés (faune, paysages spectaculaires, monuments inscrits par l'UNESCO au patrimoine mondial de l'humanité) et avec une faible densité de population génèrent des revenus très significatifs (le conservatoire Uibasen Twyfelfontein dans le nord-ouest avec 230 habitants et 286 km² a par exemple généré 120 euros de bénéfices par habitant et 98 euros par km² en 2007). À l'opposé, les conservatoires dans le nord du pays, bien plus peuplés et moins bien dotés (paysages plus agricoles avec moins de faune symbolique) ont peu bénéficié du programme ; les conservatoires de Uukwaluudhi, King Nehale ou Uukolonkadhi-Ruacana ont ainsi généré entre 0 and 2 euros par personne en 2007. Expliquant cette disparité, les activités touristiques dans les conservatoires (partenariats avec des opérateurs privés ou entreprises communautaires) sont géographiquement très concentrées : en 2007, quatre lodges en partenariat sur 25 généraient la moitié des bénéfices provenant de ce type de tourisme et 9 en généraient près des trois quarts, alors que 7 projets communautaires de tourisme sur 38 concentraient 80 % des bénéfices distribués.

Au total, le programme devra repenser certaines de ses orientations s'il souhaite garantir un développement équilibré sur l'ensemble du territoire national et éviter un renforcement d'inégalités entre conservatoires ou entre membres d'un même conservatoire. Dans ce cadre, il semble adéquat de mieux articuler et coordonner ces activités d'utilisation de la biodiversité avec les activités " classiques " de développement agricole et rural grâce à une approche " par écosystème " moins sectorisée.

L'action du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) en Namibie

Le Programme namibien de gestion communautaire des ressources naturelles (CBNRM), à travers un projet soutenu par le FFEM, a par exemple permis la réhabilitation de points d'eau et la réintroduction directe d'un total de 4 700 animaux d'espèces remarquables dans 33 conservatoires, un parc national et une concession privée. Au niveau local, le conservatoire de #Khoadi//Hôas, situé dans le nord-ouest du pays bénéficie par exemple grandement de cette nouvelle gestion communautaire de la biodiversité. D'une part, des rhinocéros noirs ainsi que des impalas à face noire ont été réintroduits et sont maintenant gérés localement ; de l'autre, un lodge communautaire y a été financé par l'Union européenne en partenariat avec un opérateur privé (le Grootberg Lodge). Accueillant les touristes attirés par l'opportunité d'observer cette faune rare, le lodge emploie et forme une trentaine d'habitants locaux et verse des royalties au conservatoire, qui les réinvestit dans la conservation et les infrastructures publiques. Lapeyre [2011] montre ainsi qu'en 2007, entre les 23 employés et les membres dépendants de leur famille respective, le Grootberg Lodge fournit des moyens de subsistance pour environ 115 personnes dans le conservatoire. L'ascension sociale y est aussi rendue possible : un ancien fermier est par exemple devenu garde-chasse du conservatoire, puis employé au lodge successivement comme agent d'entretien, pisteur de rhinocéros noir, avant de finalement devenir guide touristique (après avoir passé son permis de conduire, financé par l'employeur). C'est donc un très bon exemple de cette synergie possible entre responsabilisation (empowerment), conservation de la biodiversité et création de revenus pour les populations locales.

Les conservatoires communautaires, un outil important de la protection de la nature namibienne

Entre les aires protégées publiques, les concessions et les conservatoires communautaires enregistrées, la biodiversité est protégée dans plus du tiers du territoire namibien. 15 % de la population totale et la plus grande partie des ménages ruraux résident dans ces conservatoires et bénéficient ainsi de l'utilisation raisonnée de la biodiversité.
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Les revenus croissants des conservatoires

Les revenus et bénéfices non financiers des conservatoires ont très fortement augmenté depuis 1998, en particulier les revenus financiers provenant des partenariats avec des opérateurs privés de tourisme et de chasse au trophée. Ces derniers sont surtout distribués sous forme de salaires locaux et de royalties versées aux communautés rurales.
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