Climat : les Petits États insulaires, leaders d'un processus onusien en transition ?

Date: 2015
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Climat : les Petits États insulaires, leaders d'un processus onusien en transition ?
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Sommaire de l'article
Le développement des Petits États insulaires
Les risques climatiques pour les petites îles
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Les nations insulaires tirent la sonnette d'alarme depuis la fin des années 1980 : les changements environnementaux inhérents aux modifications du climat, qu'il s'agisse de la dégradation progressive de ressources vitales telle que l'eau douce ou de la survenue d'événements extrêmes dévastateurs comme les cyclones, posent la question de leur viabilité à l'horizon de quelques décennies (cf. repère 2). Aux Nations unies, elles interpellent les grands pays au titre de leur responsabilité historique dans le changement climatique. Ici et là, des actions sont entreprises.

Mais la réalité des financements internationaux En 2012, le financement de la lutte contre le changement climatique - atténuation + adaptation - était évalué à l'échelle mondiale entre 356 et 363 milliards de dollars, dont seuls 6 % ont été affectés à l'adaptation dans les pays en développement, dont les PEID (source : Buchner B., Herve-Mignucci M., Trabacchi C., Wilkinson J., Stadelmann M., Boyd R., Mazza F., Falconer A. et Micale V., 2013, The Global Landscape of Climate Finance 2013, Climate Policy Initiative, disponible sur : http://climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2013/10/The-Global-Landscape-of-Climate-Finance-2013.pdf). alloués aux Petits États insulaires en développement (PEID) et, d'une manière plus générale, aux pays en développement, démontre que cet appel reste encore aujourd'hui largement sans réponse. Dans les faits, les grands pays promettent des fonds, mais ne les versent pas, de même qu'ils tardent à réduire drastiquement leurs émissions de gaz à effet de serre. Face à cette situation, les PEID (cf. repère 1) cherchent d'autres voies d'influence, de plus en plus subtiles. La manière dont a été organisée la troisième Conférence internationale des Nations unies sur les PEID, qui s'est tenue du 1er au 4 septembre 2014 à Apia (Samoa), en est un exemple.

Trois décennies d'efforts

Si, dès 1989, les Nations unies ont adopté une résolution spécifique sur les effets négatifs éventuels de l'élévation du niveau de la mer sur les îles et les zones côtières, reconnaissant ainsi officiellement à ces territoires une grande vulnérabilité face au changement climatique, c'est surtout par la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement (Sommet de la Terre), tenue à Rio en 1992, que le cas particulier des petites îles a été porté à l'attention internationale. Pour la première fois, les PEID ont été reconnus comme un type de pays spécifique, ce qui appelait à la nécessité d'un processus de négociation dédié.

Ainsi, la première Conférence mondiale des Nations unies sur le développement durable des PEID s'est tenue à la Barbade en 1994. Elle a adopté un programme d'action spécifique aux PEID (le Programme d'action de la Barbade) sur différents thèmes. En particulier les changements climatiques et l'élévation du niveau de la mer, les catastrophes naturelles et écologiques, la gestion des déchets, les ressources côtières et marines, les ressources en eau douce, les ressources foncières, les ressources énergétiques et la diversité biologique. En 2005, la deuxième Conférence internationale (île Maurice) avait pour but d'évaluer une décennie d'efforts et s'est conclue sur l'adoption de la Stratégie de Maurice pour la poursuite de la mise en œuvre du Programme d'action de la Barbade. En 2014, après une nouvelle décennie écoulée, c'était au tour de la région Pacifique d'accueillir l'événement.

Entre-temps, en 2012, le document final de la Conférence Rio+20, intitulé L'avenir que nous voulons, a réaffirmé que les PEID représentaient un cas particulier en matière de développement durable du fait de leur vulnérabilité (petite taille, isolement, insuffisance de ressources, etc.).

La Conférence de Samoa

Contrairement aux étapes précédentes, la Conférence de Samoa de 2014 n'avait pas pour but la négociation de nouveaux Objectifs de développement durable, mais plutôt celui de leur mise en œuvre au travers de " partenariats véritables et durables ", pour reprendre les termes officiels. Agir plutôt que négocier, telle était la devise. Soit une démarche pour le moins originale pour une conférence des Nations unies.

Les États insulaires sont donc venus à Samoa avec une déclaration finale déjà rédigée et adoptée. C'est en effet sur la base de rencontres régionales préparatoires au cours de l'année 2013 (en Jamaïque pour la Caraïbe, aux Seychelles pour la région Atlantique, océan Indien et sud de la mer de Chine, et à Fidji pour le Pacifique) qu'un premier texte a été rédigé. Celui-ci a ensuite été finalisé et adopté en juillet 2014, au siège des Nations unies à New York, par le comité préparatoire de la Conférence. Ce texte final, intitulé Modalités d'action accélérées des PEID (" Samoa, la voie à suivre "), mettait notamment en avant l'importance de reconnaître, sur la voie de la mise en œuvre du développement durable, le fait que chaque PEID requérait ses propres outils et que des partenariats différenciés devaient être pensés. Parmi les exemples évoqués au cours de la conférence, notons l'initiative " SIDS Lighthouses " de l'Agence internationale pour les énergies renouvelables (International Renewable Energy Agency, IRENA), qui vise l'intensification du recours aux énergies renouvelables dans les PEID. D'autres types d'initiatives qualifiées de succès à Samoa concernent, par exemple, les partenariats public-privé sur la pêche illégale, non déclarée et non réglementée IISD, 2014, " Compte-rendu de la troisième Conférence internationale sur les PEID ", Bulletin des Négociations de la Terre, vol. 8, n° 57 (disponible sur : www.iisd.ca/download/pdf/enb0857f.pdf). .

Dès lors, en misant sur la réalisation des engagements passés plutôt que sur la négociation de nouveaux accords politiques qui auraient pu faire diversion, les PEID ont pris la décision de centrer cette conférence sur la création de nouveaux partenariats. Ainsi, les chefs d'État et de gouvernement des trente-neuf PEID ont invité la communauté internationale à " accélérer [...] l'effort fait à l'échelle mondiale pour assurer le développement durable des PEID grâce à des programmes concrets, ciblés et tournés vers l'avenir et vers l'action ".

En quelque sorte débarrassées des contraintes classiques de la négociation, les discussions ont concrètement rassemblé divers acteurs (autorités locales, société civile et ONG, fondations, secteur privé et institutions financières internationales) autour de six domaines cruciaux pour la durabilité du développement insulaire : changements climatiques et gestion des risques de catastrophes ; développement social, santé et maladies non transmissibles ; énergie durable ; océans, mers et biodiversité ; eau et assainissement ; sécurité alimentaire et gestion des déchets.

À l'issue de la conférence, Wu Hongbo, le Secrétaire général adjoint des Nations unies pour les affaires économiques et sociales, et qui assurait le secrétariat général de cette conférence, a fait remarquer que jamais dans le passé l'appel à des actions concrètes n'avait été si bien intégré dans une conférence des Nations unies, affirmant qu'" elle constitue le modèle de l'avenir ".

" La voie à suivre " ?

Certains ont pu craindre que l'absence de discussions à fort enjeu au Samoa ne nuise au succès de ce rendez-vous. Pourtant, c'est justement ce caractère " atypique " par rapport au processus traditionnel de négociations onusiennes qui a permis d'instaurer une atmosphère apaisée et favorable à une vision plus positive et constructive du développement, atmosphère indispensable à l'échange autour de partenariats pragmatiques.

Il est particulièrement intéressant que les PEID aient été à l'initiative de ce processus. D'abord, parce qu'ils démontrent ainsi qu'ils ne sont ni marginaux ni passifs face aux menaces exogènes. Ensuite, parce qu'ils ont indéniablement un certain poids en matière de mobilisation de l'opinion publique internationale, en particulier sur la question du changement climatique. En focalisant l'attention, non pas sur la négociation d'objectifs communs de développement durable, mais plutôt sur des aspects concrets de la réalisation de tels objectifs, ils pourraient largement contribuer à instaurer une vision pragmatique, et par là même plus constructive, du futur, ce qui selon nous manque cruellement aujourd'hui. Enfin, et c'est lié, parce qu'ils pourraient être à l'initiative d'une évolution du modèle des négociations internationales sur le climat : et si les Conférences des Parties annuelles, en réservant aux rencontres intermédiaires des pans de négociations, laissaient plus de place aux échanges sur les modalités d'action, sur les exemples de succès et d'échecs, etc. ?

Il ne s'agit là évidemment que d'une hypothèse, car les choses ne sont pas si simples que cela dans le monde des négociations internationales sur le climat. Quoi qu'il en soit, en innovant ainsi dans les manières de conduire des discussions multilatérales (négocier avant, puis se réunir pour discuter concrètement de mise en œuvre), les PEID contribuent à renouveler leur propre positionnement en passant du statut de victimes du changement climatique (" nous sommes à la fois les moins responsables et les plus vulnérables ") à force de proposition pour l'action. Une évolution déjà entamée en 2009 avec la création, sous l'impulsion des Maldives, du Bangladesh et de Kiribati, du Climate Vulnerable Forum (CVF). Schématiquement, il s'agit d'une coalition de Petits États insulaires et d'États continentaux, tous reconnus par le système onusien comme étant " les plus vulnérables au changement climatique ". En s'unissant, ces pays tentent de montrer qu'au-delà de leurs différences géographiques (diverses régions de la planète, des risques différents) et culturelles, ils n'en portent pas moins des enjeux similaires, ce qui renforce de fait leur poids d'ensemble, notamment sur la question du financement de l'adaptation. Pour les PEID, c'est une manière de sortir de leur statut de territoires minuscules et isolés et de prendre davantage de poids dans les négociations.

Parallèlement, au sein du CVF, plusieurs pays, les Maldives en tête, ont déclaré vouloir devenir les premiers pays " neutres en carbone ", notamment au travers du recours à des énergies renouvelables et à des technologies d'efficacité énergétique. En se positionnant ainsi sur le volet atténuation des négociations, sur lequel ce sont davantage les grands pays émetteurs comme les États-Unis et la Chine qui sont attendus, les petites îles tentent un coup de force. L'idée est en effet de pointer du doigt les efforts insatisfaisants des grands pays émetteurs en termes de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, mettant alors subtilement l'accent sur la nécessité que ces derniers financent davantage l'adaptation des pays les moins émetteurs. Un défi dont on verra bien s'il porte ses fruits.

Quoi qu'il advienne, ce changement de posture est très intéressant, et ce d'autant qu'il atteint avec la Conférence de Samoa une dimension très opérationnelle. Ainsi, si ce mouvement était suivi par d'autres pays, voire par l'ensemble du processus des négociations climat, cela favoriserait l'instauration d'une vision constructive du futur afin de sortir d'une situation actuelle trop contrainte, dans laquelle le " courage politique " n'a que trop peu sa place, ce qui conduit à des engagements nationaux qui ne sont de fait pas à la hauteur, d'abord de l'objectif des + 2 °C, et encore moins de la réalité scientifique du changement climatique.

Des pionniers de l'adaptation ?

Les Petits États insulaires sont confrontés à un ensemble de problèmes inhérents à leur petite taille et à leur éloignement géographique (peu d'effets d'économies d'échelles par exemple, ce qui nuit à leur compétitivité, au système éducatif, etc.). Ces États sont également très exposés aux changements climatiques et aux catastrophes naturelles, avant tout car la circonscription de l'espace et certaines caractéristiques intrinsèques (forte dépendance à des composantes environnementales comme les récifs coralliens, par exemple) génèrent rapidement des enchaînements d'impacts qui, dans des contextes continentaux, sont davantage dilués dans l'espace et dans le temps Duvat V. et Magnan A., 2012, Ces îles qui pourraient disparaître, Paris, Le Pommier-Belin. . Les PEID sont donc des systèmes territoriaux très réactifs, ce qui peut paradoxalement, et sous certaines conditions, leur être bénéfique : il faut finalement peu d'actions ou de moyens pour mettre rapidement en œuvre des réponses efficaces. Ils pourraient dès lors devenir des pionniers de l'adaptation.

Au Samoa, les PEID ont réaffirmé leur appartenance à une catégorie spéciale de pays en développement qui nécessite une attention particulière. Mais compte tenu des modalités de la négociation, ils pourraient également affirmer un rôle de leadership pour la communauté internationale, qui va se réunir tout au long de l'année 2015, à l'occasion notamment de trois grands rendez-vous : la troisième Conférence des Nations unies sur la prévention des risques de catastrophes à Sendai (Japon) ; la troisième Conférence sur le financement du développement à Addis-Abeba (Éthiopie) et la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques à Paris (COP21, France).

Dans cet agenda international chargé, gageons que les résultats et la dynamique de la Conférence de Samoa constitueront une source d'inspiration, qui placerait alors les PEID en exemples d'un futur désirable.

Le développement des Petits États insulaires

Dispersés dans différentes régions du monde, dotés de ressources et de niveaux de développement variables, les PEID ont construit une remarquable unité politique depuis le Sommet de la Terre de Rio en 1992.
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Les risques climatiques pour les petites îles

Les Petits États insulaires sont très sensibilisés aux négociations climatiques en raison de l'importance de l'impact des changements climatiques sur leur environnement et leur économie.
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