Analyse | Vaincre les inégalités

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Sommaire de l'article
Inégalités mondiales et répartition des revenus
Des riches de plus en riches
Des inégalités perçues partout comme intolérables
L'émergence d'une classe moyenne mondiale
Une classe moyenne venue du Sud
Les impôts luttent contre les inégalités
Quels outils pour lutter contre les inégalités en…
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Le monde n'a jamais été aussi riche, mais les inégalités n'ont jamais été aussi grandes au sein de pays, au Nord comme au Sud. Comment l'expliquer ? Quelles pistes pour l'action ?

Le monde en 2015 n’a jamais été aussi riche, si la richesse se mesure à l’aune des biens et services consommés et produits1. Et cette richesse n’a jamais été aussi inégalement répartie. La part de la richesse nationale possédée par les 1 % ou les 10 % les plus riches retrouve, dans les pays où les données fiscales sont disponibles, les niveaux record du début du siècle passé. Sept personnes sur dix vivent dans un pays dans lequel l’écart entre les riches et les pauvres est plus grand qu’il y a 30 ans (Oxfam, 2014 d’après Lakner et Milanovic, 2013). Dans les pays de l’OCDE, l’écart entre riches et pauvres n’a jamais été aussi grand : le revenu des 10 % les plus riches est 9,6 fois supérieur à celui des 10 % les plus pauvres (OCDE 2015) ; le rapport était de 7 à 1 dans les années 1980. Dans les rares pays d’Amérique latine qui ont connu une baisse des inégalités, les coefficients de Gini, qui mesurent les inégalités de revenus, restent à des niveaux élevés. En Afrique du Sud, le coefficient de Gini était moins élevé en 1995 (0,56) à la fin de l’apartheid qu’en 2009 (0,63) (Oxfam, 2014). Ces inégalités de revenus nourrissent et renforcent les inégalités en matière de santé, d’éducation ainsi que les inégalités de genre (70 % des pauvres sont des femmes – Cortinovis et Rivière, 2015), territoriales (entre urbains et ruraux) et, dans certains cas, ethniques (un Kanak a sept fois moins de chance d’être diplômé du supérieur qu’un non-Kanak en Nouvelle Calédonie – Ris, 2013). La hausse des inégalités que l’on observe au sein des pays s’observe également à l’échelle du monde. En 2016, les 1 % les plus riches de la population de notre planète détenaient davantage que les 99% restants (Oxfam, 2016).

1 D'autres dossiers Regards sur la terre traitent des conditions de production et de consommation durables et de la mesure de la richesse et du bien-être.

Pour la première fois cependant, la réduction des inégalités de revenus domestiques est au menu de l’agenda international. Elle figure explicitement parmi les objectifs universels du développement durable (ODD) adoptés en septembre 2015 par les Nations-Unies. Rappelons que les Objectifs du Millénaire pour le Développement, qui orientaient la coopération internationale depuis 2001, ne traitaient pas des inégalités de revenu et se concentraient sur l’extrême pauvreté et l’accès aux services de base. De surcroît, ils ne concernaient que les pays en développement, contrairement aux ODD qui s’appliquent à tous les pays.

Comment les inégalités économiques sont-elles devenues un problème universel appelant une réponse politique coordonnée ? En quoi la hausse des inégalités est-elle insoutenable ? Pourquoi les inégalités se sont-elles creusées et comment, en pratique, les inégalités peuvent-elles être réduites ? Quel rôle, en particulier, la coopération internationale pour le développement est-elle susceptible de jouer ?

L’émergence des inégalités comme question politique globale

La hausse des inégalités de revenus a acquis durant ces dix dernières années une importance sans précédent dans les débats publics. Si peu de monde se souvient que les travaux de Piketty et Saez – avant que le premier ne rédige son Capital – étaient cités dans le discours d’investiture de Barack Obama en 2009, plus personne ou presque n’ignore que le capitalisme est foncièrement inégalitaire, et Thomas Piketty2 un auteur de best-seller comme jamais les sciences humaines en ont connu. Le premier sujet qui au XXIe siècle est parvenu à rendre l’économie populaire est la question des inégalités.

2 Thomas Piketty, RST 2013

Les institutions économiques internationales n’ont pas manqué, elles aussi, de souligner l’accroissement sans précédent des inégalités, alors même que ces institutions, sont considérées comme « libérales » et plus promptes, dans leurs recommandations, à se concentrer sur la création de richesse par les vertus de la concurrence, que sur les possibles effets de répartition que la première est susceptible de provoquer. Ainsi les institutions de Bretton Woods ont-elles mis en garde contre les effets de la montée des inégalités sur le développement par l’entremise du premier rapport annuel de la Banque Mondiale sur le sujet en 2006 (Banque Mondiale, 2006) ; l’alarme étant sonnée, dans les pays riches, par les publications de l’OCDE quelques années après (OCDE 2011, 2012). Le FMI, qu’aucun individu raisonnable ne soupçonnera de gauchisme, n’est pas en reste et publie en 2015 un papier soulignant certains méfaits de l’orthodoxie libérale (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat, Tsounta, 2015), avant de publier, en juin 2016 un rapport au titre éloquent – même avec son point d’interrogation : Neo-liberalism : Oversold ? Le message est le même : « plutôt que de produire de la croissance, certaines politiques néo-libérales ont accru les inégalités et mis en péril une expansion économique durable » (Ostry, Lougani, Furceri, 2016).

Tous ces rapports et ouvrages convergent pour établir la hausse des inégalités de revenus comme un fait indiscutable. Quel que soit l’indicateur utilisé (Gini, part des 1 % dans le revenu national, Palma ratio)3, l’histoire des trente dernières années est celle d’une hausse des inégalités au sein des pays dans un contexte de réduction des inégalités entre pays : considéré comme un seul et unique pays, le pays « terre » et ses milliards d’habitants est de plus en plus inégalitaire.

3 L'indice (ou coefficient) de Gini est un indicateur synthétique d'inégalités de salaires (de revenus, de niveaux de vie...). Il varie entre 0 et 1. Il est égal à 0 dans une situation d'égalité parfaite où tous les salaires, les revenus, les niveaux de vie... seraient égaux. A l'autre extrême, il est égal à 1 dans une situation la plus inégalitaire possible, celle où tous les salaires (les revenus, les niveaux de vie...) sauf un seraient nuls. Entre 0 et 1, l'inégalité est d'autant plus forte que l'indice de Gini est élevé. Le « ratio de Palma" quant à lui est le rapport de la part des 10% les plus riches dans le revenu national sur la part des 40% les plus pauvres dans ce même revenu national.

En revanche, si on le suppose habité par l’individu « moyen » de chaque pays membre des Nations-Unies – soit un peu moins de 200 individus – il est de moins en moins inégalitaire. Les inégalités mondiales s’accroissent, en revanche les inégalités entre pays tendent à se réduire. En toute logique, pour rendre compatible entre eux ces deux phénomènes, les inégalités à l’intérieur des pays se sont accrues au fil du temps (figure 1| Mesurer les inégalités mondiales).

Inégalités mondiales et répartition des revenus

Il existe différentes façons de mesurer les inégalités et leur évolution. Si elles se réduisent entre pays depuis 15 ans (courbe verte), elles s’accroissent entre individus dans le monde considéré dans son ensemble (pointillés rouges).
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L’accroissement de la richesse des classes moyennes a été inférieur à celui des plus riches : les variations de la répartition du revenu mondial s’expliquent en grande partie par la hausse de la part des 1 % les plus riches dans le revenu national (figure 2 | Des riches de plus en plus riches). La crise économique de 2008 a donné un coup d’arrêt aux perspectives d’ascension sociale et d’accumulation de richesse dans nombre de pays émergents et en développement. Le sentiment d’injustice qui résulte de l’enrichissement exponentiel de quelques « happy few » tandis que la majorité attend des jours meilleurs a rendu les inégalités socialement inacceptables.

Des riches de plus en riches

La part du revenu national perçu par les 1 % les plus riches repart partout à la hausse depuis la décennie 1980, décennie « libérale » de libéralisation financière et de réforme de l’état providence dans la plupart des pays de l’OCDE.

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Les perceptions sur la montée des inégalités sont en cohérence avec ces quelques faits. Les inégalités ne sont plus perçues comme nécessaires et passagères, comme le suggère la courbe de Kuznets, mais sont considérées comme un problème majeur et structurel dans la majorité des pays ou régions où les enquêtes sont disponibles – citons à titre d’exemple le sondage effectué dans 44 pays par le Pew Global Attitudes Survey en 2014 (figure 3 | Des inégalités perçues partout comme intolérables).

Des inégalités perçues partout comme intolérables

Les inégalités sont perçues comme un problème majeur par une majorité des sondés dans les pays riches comme dans les pays pauvres, considérés dans leur ensemble. Des nuances existent à l’intérieur de ces groupes, des pays comme l’Allemagne, le Japon, le Vietnam, ou le Bangladesh se distinguant par des préoccupations très limitées pour le sujet.

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On notera toutefois que la perception du problème peut être quelque peu décorrélée de la gravité statistique de celui-ci dans certains cas, élément important si l’on veut comprendre l’importance très variable que peut avoir la réduction des inégalités dans les agendas nationaux. De surcroît, si les faits stylisés sur l’évolution des inégalités ne souffrent pas la contestation, le consensus politique sur la gravité du phénomène est plus fragile, de même que celui sur les moyens à mobiliser pour le contenir.

Hausse des inégalités et développement insoutenable

Les études et communiqués de presse de la Banque Mondiale, du FMI et de l’OCDE martèlent que la hausse des inégalités n’est pas soutenable d’un strict point de vue économique, dans la mesure où elle constitue un frein à la croissance. Les pays de l’OCDE auraient ainsi perdu en moyenne 4,7 points de taux de croissance cumulé à cause des inégalités entre 1985 et 2005 (OCDE, 2011). Pour quelles raisons ? Selon le FMI, la hausse de la part des revenus des 20 % les plus riches affecte négativement la croissance à moyen terme quand, à l’inverse, la hausse de la part de revenus des 20 % les plus pauvres l’affecte à la hausse (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat, Tsounta, 2015). La hausse des inégalités (par rapport à une situation plus égalitaire) se traduit par un sous-investissement dans l’éducation par les ménages les plus modestes et, à terme, par une baisse de la productivité (Stiglitz, 2012) ; elle restreint la mobilité sociale entre générations ; elle peut réduire la demande agrégée, la propension à consommer des plus riches étant inférieure à celle des ménages plus modestes (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat, Tsounta, 2015). La hausse des inégalités contribue également à la récurrence de crises financières en provoquant surendettement, bulles spéculatives et dérégulation financière par le jeu des lobbys (Rajan, 2010 ; Acemoglu, 2011).

Pour autant, la croissance économique à moyen terme n’est pas la seule variable ou dimension du développement durable affectée par la hausse des inégalités. En profitant aux plus riches, qui sont aussi les plus mobiles et les plus à même de soustraire leurs revenus à l’impôt, la hausse des inégalités de revenu place les finances publiques dans une équation budgétaire impossible. Le financement des biens et services publics essentiels, inscrits dans le contrat social d’après-guerre et dans ses transformations successives, se conçoit désormais sous la contrainte d’un rétrécissement, inexorable en apparence, de la base fiscale des économies développées. Les solutions qu’offrent l’endettement extérieur et la taxation accrue des facteurs captifs – la classe moyenne non mobile pour le dire vite – ne sont pas durables passé un certain seuil ; le risque alors étant celui d’une déstabilisation de nos démocraties (Piketty RST 2013). Réduction des inégalités (ODD 10) et bonne gouvernance (ODD 16) sont ainsi des objectifs liés.

L’insécurité économique des classes populaires et moyennes des économies développées est manifeste dans la mise en graphique des données de Lakner et Milanovic (2013), indépendamment du fardeau fiscal que les évadés et autres indélicats imposent à celle-ci. Le rejet de la mondialisation par les classes populaires, dans des pays pourtant acquis aux vertus du libre-échange tel que le Royaume-Uni, ainsi qu’il ressort des motivations de vote pour le Brexit, est une conséquence de la perception que les classes moyennes du « Grand sud » et les classes les plus aisées dans le monde sont les gagnants de la mondialisation (figures 4 | L'émergence d'une classe moyenne mondiale et 5 | Une classe moyenne croissante au Sud).

L'émergence d'une classe moyenne mondiale

L’émergence d’une « classe moyenne mondiale » sous l’effet de la croissance des revenus des pays émergents densément peuplés (percentiles 35-65) est survenue concomitamment à une érosion du revenu médian dans certains pays de l’OCDE (percentiles 80-90).

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Une classe moyenne venue du Sud

A l’échelle du monde, la « classe moyenne » (déciles 6 et 7) est majoritairement composée d’habitants de régions ou pays émergents – Chine, Amérique Latine, et Inde.

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Les dangers de violence, d’insécurité et d’instabilité politique au sens large que fait peser la hausse des inégalités sont accrus par le fait que celles-ci, pour ainsi dire, s’étalent au grand jour. Elles sont mesurées et connues comme elles ne l’ont jamais été ; les données sont en accès libre ; et les moyens de télécommunications en exacerbent les manifestations les plus criantes et les plus injustes. Les inégalités créent les frustrations dont se nourrissent les conflits et la violence politique (Badie et Vidal, 2016). Ce constat contemporain rejoint les observations économiques plus anciennes d’Alesina et Perotti (1996) selon lesquelles les inégalités peuvent réduire la stabilité politique, avec pour effet de provoquer une baisse de l’investissement en-deçà des niveaux optimaux.

Les données empiriques rassemblées à l’occasion de la parution en 2006 du rapport sur le développement de la Banque Mondiale, dont le thème était celui des inégalités, montrent par ailleurs que la croissance est essentielle pour réduire la pauvreté (-revenu), à condition que la répartition du revenu reste plus ou moins constante (Deininger et Squire, 1996a, 1996b ; Dollar et Kraay, 2001 ; Ravallion, 2001 ; Bourguignon 2001). De même, les données montrent qu’un accroissement des inégalités tend à augmenter la pauvreté (Banque Mondiale, 2006). Les inégalités affectent également l’allocation des investissements : seuls, les entrepreneurs disposant de garanties réaliseront leurs projets en accédant à l’emprunt, même si ceux-ci sont d’un faible rendement. À l’opposé, des projets d’investissements (plus) profitables seront jugés plus risqués en l’absence de collatéral et pour cette raison écartés. L’inégalité d’accès au crédit ferme le cercle liant inégalité, croissance et pauvreté (Bourguignon, RST 2013).

Enfin la contribution de la hausse des inégalités à la dégradation de l’environnement peut s’observer dans les cas de mimétisme de consommation, lorsque les classes pauvres et moyennes reproduisent les modèles des classes plus aisées -- l’hypothèse étant alors que ces derniers sont les plus nuisibles à l’environnement. La vérification systématique d’une telle hypothèse ne peut cependant être acquise, les déterminants des comportements écologiquement irresponsables étant difficilement réductibles aux seuls revenus à l’intérieur d’un pays (Chancel, 2017). Pour chaque euro, dollar – peu importe – de revenu supplémentaire, un super riche pollue-t-il davantage qu’un pauvre ou un middle-class ? La réponse est empirique – et méconnue pour l’instant. En revanche, expliquer l’inertie politique en matière de protection de l’environnement – et donc implicitement la dégradation de celui-ci – par l’anticipation d’un creusement des inégalités de revenus trouve quelques illustrations convaincantes dans l’histoire récente, qu’il s’agisse du maintien des subventions à l’électricité-charbon en Pologne ou du renoncement à la taxation du carbone sous la présidence Sarkozy (Hourcade, RST 2013).

Vers un consensus sur les causes des inégalités?

Pour expliquer la hausse des inégalités de revenu, caractéristique des trente dernières années, les causes les plus consensuelles dans la littérature sont : i) la mondialisation et, en particulier, la diffusion d’un progrès technique favorable aux qualifiés et la réorganisation de la production au profit des détenteurs de capital et des managers ;, et ii) les réformes des politiques publiques, avec la dérégulation du marché du travail et l’approfondissement de la libéralisation financière, une « captation » de la parole politique par les plus aisés etla baisse des dépenses publiques - incluant la perte de progressivité de la fiscalité. Les causes plus controversées sont le commerce international et la concurrence que celui-ci induit entre salariés, le chômage structurel, et l’endogamie entre nouveaux rentiers (« marry your like »). Sans négliger ces dernières, nous examinons ici les quelques grands « drivers » parmi les mieux documentés (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat, Tsounta, 2015, OCDE 2012, Hough, Chancel, Voituriez, 2016).

Revenons quelque 30 ans en arrière. À partir des années 1980, les politiques d’ajustement structurel ont eu pour ambition de rétablir les équilibres macro-économiques des économies en développement frappées par la chute des prix des matières premières et des niveaux d’endettement insoutenables. Elles ont eu notamment pour effet de réduire considérablement les dépenses publiques dans la santé et l’éducation (Nassar, 1993, pour le cas égyptien) ainsi que l’emploi dans le secteur public, constitutif du pacte social dans de nombreux pays et auquel est attachée la couverture sociale la plus étendue. Les mesures d’austérité et la privatisation des services et entreprises publics, en période de forte croissance démographique, ont eu pour corollaire des mutations profondes du marché du travail. L’accroissement du chômage (Jarret et Mahieu, 2002, pour la Côte d’Ivoire), notamment des jeunes, et de l’informalité (Bensidoun, Sztulman, 2015, pour l’Égypte ; Koujianou-Goldberg et Pavnick, 2007, pour l’Amérique latine) ont accéléré les inégalités de revenus et, plus généralement, de conditions de travail et de vie au sein de la société. La dualisation des services a rendu l’accès à des services essentiels de qualité encore plus inéquitables, alors même qu’ils sont indispensables à la constitution du capital humain susceptible de rompre le cycle de transmission intergénérationnelle de la pauvreté.

Les bouleversements technologiques que nous avons connus depuis les années 1980, associés à la libéralisation du commerce international et à l’extension des chaînes d’approvisionnement mondiales, a eu pour conséquences la délocalisation de la demande de main d’œuvre peu qualifiée vers les pays émergents puis vers les pays en développement, la diminution de la valeur relative du travail peu qualifié et la valorisation de celle du travail très qualifié (Bourguignon, 2015). Les écarts de revenus entre emplois qualifiés et non qualifiés s’en sont trouvés considérablement renforcés. Les nouvelles chaînes de valeurs mondiales ont créé de nouvelles lignes de partage : entre la finance et l’économie réelle, entre les donneurs d’ordre et les sous-traitants, entre les salariés du haut de la chaîne et ceux du bas. Le pouvoir de négociation de ces derniers s’en est trouvé considérablement affaibli.

La dérégulation de l’économie a conduit à sa financiarisation croissante, avec deux conséquences importantes pour la répartition de la richesse : (i) les revenus de celles et ceux qui vivent de la production de matières premières dépendent des cours, d’une très grande volatilité ; (ii) le capital tire de plus en plus profit de la richesse produite, au détriment du travail. Les politiques fiscales, qui taxent davantage les revenus du travail que la transmission du patrimoine, accentuent l’inégalité patrimoniale (Piketty, 2013), facteur explicatif essentiel renforçant les inégalités sociales plutôt que de les combattre. Aux États-Unis, ces politiques sont de moins en moins progressives et redistributives : les ménages riches et les entreprises bénéficient de taux d’imposition effectifs inférieurs à ce qu’ils étaient avant les réductions d’impôts mis en place par le gouvernement Bush en 2001 et 2006 (Hungerford, 2013).

La combinaison de ces phénomènes (précarisation et baisse des revenus, concentration du patrimoine, modification des prestations et services publics) a un effet multiplicateur sur les inégalités de revenu disponible corrigé. Les inégalités d’opportunité face au travail et un accès insuffisant aux ressources et aux différentes formes de capital (humain, financier, social) sont pour une large part à l’origine de la reproduction des inégalités et de la pauvreté entre générations. Parmi ces inégalités, celles relatives aux discriminations dans l’accès à l’éducation sont sans doute les plus déterminantes (Arestoff et Sgard, 2012). Selon cette lecture, les inégalités de revenu constatées (ou « ex-post ») renvoient fondamentalement à des inégalités de chances (ou « ex-ante ») : accès au savoir, aux soins, au toit et à tout ce réseau de relations sans lesquelles vous êtes tenus hors de la Cité et loin de l’emploi.

Explorer les options politiques

En supposant que des préférences collectives émergent pour réduire les inégalités, face à toutes les causes possibles, quelles sont les options politiques ? Vouloir en dresser une liste exhaustive serait trop ambitieux – de politiques promouvant l’égalité des chances et en particulier l’accès à l’éducation, jusqu’aux réformes structurelles marxistes, en passant par une taxation mondiale et progressive des patrimoines, le spectre politique est large. Les inégalités s’inscrivent dans des histoires nationales ; de la même manière, leur correction ne peut se résoudre à l’usage d’un instrument de politique publique particulier. Si les auteurs et les institutions les plus visibles sur le sujet ont chacun une préférence ou une priorité dans les solutions à apporter, tous reconnaissent que c’est à la fois en corrigeant les inégalités des chances (accès à l’éducation, à la santé, au marché du travail) et de résultats (inégalités de revenu proprement dites) que la réduction des inégalités peut être durablement contenue. Cela ressort des travaux de l’un des meilleurs spécialistes des inégalités, Anthony B. Atkinson (2015). Pour cet économiste britannique, la réduction des inégalités passe par une imposition progressive des revenus (un haut niveau de taxation des plus hauts revenus ayant été analysée par la CEPAL comme facteur puissant de réduction des inégalités – figure 6 | Les impôts réduisent les inégalités) mais également par un renforcement de la protection sociale et une redistribution ex ante et ex post plus large incluant un revenu et un emploi garantis.

Les impôts luttent contre les inégalités

Les pays latino-américains ayant connu la réduction la plus forte de l’indice de Gini sont ceux qui connaissent le taux d’imposition des hauts revenus les plus élevés. Autrement dit, plus les hauts revenus sont taxés et plus la réduction des inégalités est importante.

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A | La réduction des inégalités des chances – l’exemple du Chili

Des exemples concrets de réduction d’inégalités – suffisamment rares dans le contexte actuel où celles-ci repartent à la hausse – confirment l’étendue des instruments à mobiliser, ciblant plusieurs registres des causes que nous avons recensées (figure 6). Tel est le cas des réformes mises en place au Chili à l’initiative de la présidente Michelle Bachelet lors de son second mandat, inauguré en 2014, qui combinent réformes fiscales et réduction des inégalités des chances, en particulier en matière d’accès à l’éducation (encadré 1).

Encadré 1 | La réduction des inégalités des chances – l’exemple du Chili

Mme Bachelet, la présidente de la République du Chili, cherchait ainsi à satisfaire une demande sociale des étudiants. Issus d’une génération peu effrayée par la dictature car née après le règne de Pinochet, ces derniers manifestaient depuis plus de dix ans, dans un mouvement de révolte estudiantine unifié, toutes classes confondues et protestaient contre le fait que le pays recrutait uniquement des talents issus de la classe dominante, parmi les plus riches. Les meilleures formations et universités étaient toutes privées et accueillaient exclusivement en leur sein des jeunes de la classe gouvernante. Les autres classes subissaient une « punition » sous la forme d’une exclusion sociale, puisqu’elles n’avaient généralement pas accès aux établissements privés. Et les étudiants qui parvenaient quand même à y entrer étaient confrontés à d’autres obstacles : on évitait toute mixité de grande ampleur, tenant compte du lieu de naissance ou de résidence, de la couleur de la peau, du nom de famille, etc. Les étudiants mobilisés réclamaient le retour à la mixité dans les établissements d’enseignement afin de donner de réelles chances de progression sociale à tous.
Quelle était en fait la situation réelle de l’éducation au Chili ? Il existait des établissements d’enseignement public et privé, et une Université d’État, qui faisait partie des établissements privés. Le gouvernement subventionnait presque tout le système éducatif, tant public que privé. Cependant, la qualité des établissements privés était bien supérieure, car ceux‑ci jouissaient à la fois de ressources publiques et privées et comptaient les meilleurs professeurs et étudiants. Le système public ne cessait de se dégrader au profit du système privé, lui‑même de plus en plus onéreux pour les étudiants.
Les étudiants n’avaient qu’un souhait, détruire le système, et Bachelet a initié dans un ordre logique des réformes bien pensées. Elle a tout d’abord déclaré que faire des profits dans les établissements privés subventionnés par l’État serait désormais illégal. Elle a ainsi clairement séparé les établissements exclusivement privés et ceux exclusivement publics, à tous les niveaux. Les établissements privés n’ont plus reçu d’aides de l’État et les établissements publics sont devenus progressivement gratuits pour les étudiants.
On retrouve ici les deux angles que nous avons évoqués : le mode de taxation et l’orientation des dépenses. Après avoir adopté la réforme qui interdisait les profits, la Présidente Bachelet et son équipe ont calculé que, pour financer un système d’enseignement public, d’accès gratuit et de qualité, le Chili aurait besoin de revenus supplémentaires équivalant à 3,2 % du PIB. Quelle réforme fiscale pouvait engendrer une telle somme d’argent ? Quels intérêts devaient être combattus ? Bachelet a dissous le fonds permettant aux acteurs du secteur privé de consigner des profits, qui n’étaient pas taxés tant qu’ils demeuraient à l’intérieur du fonds. Ce fonds (FUT) avait été créé sous la dictature de Pinochet afin de contourner le blocus des crédits institué dans les années 1970. Personne n’y avait touché dans les années 1990. Et ce mécanisme finançait de nombreuses dépenses. Bachelet a tué le FUT. Tous les profits seraient dorénavant taxés. En outre, la Présidente a supprimé une concession octroyée au secteur du bâtiment, qui était exonéré de la TVA. Elle a également imposé une taxe sur les émissions de CO2 et sur les véhicules polluants (au‑delà d’un certain seuil d’émissions). Avec tout cela, elle est parvenue à réunir les 3,2 % du PIB nécessaires, mais elle ne s’est pas arrêtée là. Du fait de l’interdiction des profits dans les établissements d’enseignement financés par l’État, l’Église, très impliquée dans le domaine éducatif aux côtés d’hommes d’affaires, a perdu les bénéfices qu’elle avait retirés de ces établissements. Les établissements d’enseignement catholique ne pourraient plus être financés par le gouvernement. Ils devraient fonctionner sur leurs propres fonds. Cette décision a porté un coup à l’Église et au parti démocrate chrétien. Bachelet a ensuite abordé la question de la légalisation de l’avortement dans certaines circonstances, ce qui a affecté l’Église une deuxième fois. Et elle a gagné, parce que beaucoup se sont accordés à dire que le fonctionnement du FUT était illégitime et que les profits réalisés par les établissements d’enseignement privé avec des fonds publics étaient illégaux. Les partis politiques de droite ont commencé à se démobiliser, au fur et à mesure qu’était mise à jour l’origine illégale du financement privé de leurs campagnes et, par là même, le statut indu de bon nombre des législateurs, arrivés au pouvoir par le biais de stratagèmes frauduleux, voire criminels. Des personnalités politiques renommées des partis conservateurs et œuvrant dans de gros groupes économiques ont été incarcérées.
Bachelet a chargé son ancien ministre des finances de mener à bien la réforme du ministère de l’éducation et allouer les fonds disponibles de manière efficace. Ils ont discuté de cette affectation avec les syndicats et avec les doyens des universités publiques et privées. La plupart des universités ont accepté de poursuivre l’objectif commun qu’était l’enseignement gratuit et ont accueilli un pourcentage significatif d’étudiants. Pour la première fois, la possibilité de bénéficier d’un enseignement gratuit est devenue pour les étudiants un critère pour choisir l’université qu’ils voulaient intégrer. Les frontières entre les divers types d’établissements d’enseignement et les divers types d’étudiants ont donc bougé. Non seulement un pourcentage élevé d’étudiants à l’université profitent d’un accès gratuit, mais en outre les investissements effectués dans les universités publiques augmentent. En conséquence, la qualité de l’enseignement public s’améliore, ce qui constituait l’un des points du débat politique.
La Présidente a préféré agir principalement au niveau des universités. Elle aurait pu commencer avec l’enseignement primaire, puis élargir l’accès à tous les établissements. Les écoles primaires ne sont pas aussi contrôlées par l’Église que les universités. Son choix était donc évident et visait à montrer l’intérêt d’avoir un plus vaste réservoir de talents par la suite sur le marché du travail. Bachelet a ainsi envoyé le message selon lequel les talents de toutes les composantes de la société peuvent être utilisés si les services publics sont de bonne qualité. Toutefois, beaucoup d’obstacles ont dû être franchis. Étant donné que le gouvernement chilien n’a la main sur aucun média, la Présidente a dû faire face à d’importantes campagnes d’opposition. Crucifiée par la presse, elle est malgré tout parvenue à ses fins, en optant pour une stratégie non conventionnelle. (...) Ces actions n’ont pas vraiment contribué à ralentir la croissance du PIB (l’un des arguments des détracteurs). Le PIB du Chili croît à un rythme de 2 %. Les 4 % auraient pu être atteints si le prix du cuivre avait été plus élevé, mais il est manifeste que la crise internationale perdure.

Lire l'intégralité de l'entretien avec Jose Luis Samaniego

Quels outils pour lutter contre les inégalités en Amérique latine ?

Les pays d’Amérique Latine où la réduction des inégalités a été le plus marquée (partie gauche du graphique) sont ceux où un ensemble large d’instruments redistributifs – fiscalité, sécurité sociale, éducation – ont été mobilisés. Environ la moitié de la réduction des inégalités observée s’explique par des politiques de transfert monétaire, l’autre moitié survenant par des dépenses publiques en matière d’éducation et de santé.

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B | Taxer le capital pour rompre la dynamique endogène d’accroissement des inégalités

Dans Le Capital au XXIe siècle (Piketty, 2013), Thomas Piketty tente de projeter le ratio capital/revenu sur le long terme, afin de déterminer les tendances probables des inégalités. En effet selon Piketty, le taux de rendement du capital (r) est toujours, sur le long terme, plus important que le taux de croissance de l’économie (g). C’est cette « loi » qui explique la tendance structurelle du capitalisme à créer des inégalités, les détenteurs de patrimoine s’enrichissant plus vite que les autres agents économiques quel que soit le « mérite » ou le « talent » de ces derniers. Pour que cette loi se confirme, le ratio capital/revenu (β) devrait croître sur le long terme également, en raison de l’accumulation plus rapide de retours sur le capital que des revenus globaux générés par l’économie. Les estimations de Piketty à l’horizon 2100, en se fondant sur un taux d’épargne de 10 % et un taux « écrasé » de croissance de 1,5 % par an à partir de la seconde moitié du XXIe siècle, conduisent à un rapport capital/revenu de 500 % en 2030 (équivalent à celui de la Belle Époque, en 1910), puis environ 680 % en 2100. Ce scénario, qui est selon lui le plus plausible, résulterait d’un environnement de croissance « normatif », plus faible que les taux exceptionnellement constatés pendant une grande partie du XXe siècle en raison de l’impact des guerres mondiales et des efforts de reconstruction.

Face à cette tendance structurelle, Piketty prône la mise en place d’une politique fiscale mondiale de taxation des hauts patrimoines à vocation fortement re-distributive. Il s’agirait ainsi de contrer les tendances structurelles du capitalisme à générer des inégalités, tout en conservant une économie de marché.

C | Au-delà des leviers d’action traditionnels, accompagner un nouveau projet de société autour de la notion de Communs ?

L’attention portée à ces questions dépasse désormais la seule recherche ; les agences de développement notamment se mobilisent.. Parce qu’elles sont devenues une question politique globale et qu’elles ont un impact direct sur le potentiel de développement durable des pays, les inégalités ne sont plus considérées comme une affaire de souveraineté nationale mais comme un enjeu de développement dont il devient urgent pour les agences de se saisir. Cela passe par une identification et une caractérisation plus fine des bénéficiaires finaux des projets financés, pour ne pas creuser les inégalités mais au contraire les réduire, et par un accent mis sur la dimension sociale du développement. A l’AFD par exemple, l’intégration de l’objectif de réduction des inégalités se traduit par le souhait que les projets financés aient davantage d’impact sur l’équité d’accès aux services essentiels (et plus seulement la disponibilité d’une offre des services), la décence des conditions de travail, les inégalités femmes-hommes, l’extension de la protection sociale et le renforcement du lien social. Les agences de développement sont également en situation d’accompagner une utilisation plus optimale du levier fiscal pour réduire les inégalités et les dépenses publiques à vocation redistributive ne sont plus autant bannies dans leurs analyses macro-économiques. Pour Gaël Giraud, économiste en chef de l’AFD, il faut aller plus loin que ces leviers d’action traditionnels : c'est la structuration de la société et des rapports sociaux qui génère des inégalités injustes et c’est sur elle, à travers ses institutions, qu’il faut agir pour entrevoir des changements plus fondamentaux. Comment ? En accompagnant la constitution ou la reconnaissance de Communs. Le concept a fait irruption dans le champ médiatique lors de l’attribution en 2009 du prix Nobel d'économie à Elinor Ostrom. L'essentiel des travaux de cette économiste a consisté à démontrer sur une base empirique que de nombreuses ressources naturelles peuvent être gérées localement par des communautés qui définissent et mettent en place des normes et des institutions ad hoc. L’objectif est notamment d'éviter l’effondrement de leurs ressources. Les communs se définissent à partir de trois éléments : une ressource, une communauté et un ensemble de règles, c’est-à-dire de droits et d’obligations. La ressource peut être physique, comme des pâturages gérés par une communauté, ou immatérielle, comme les logiciels libres. Elle peut également avoir une portée plus globale (la bonne santé, une éducation de qualité, un climat sain). Face au constat mitigé sur l’efficacité de la gouvernance publique et à l'inefficience des marchés dans de nombreuses situations, les communs offrent une autre forme de gouvernance collective. Le concept s’est depuis répandu dans des directions très variées, certains auteurs en faisant un véritable projet de société. Dans cette approche plus holistique, les Communs représentent une alternative politique à la privatisation massive des ressources, des biens et des services qui a généré un accaparement du profit et un accroissement des inégalités. Pour Gaël Giraud, les agences de développement peuvent et doivent accompagner les Etats à créer les conditions d’existence des Communs, et les communautés à s’organiser et gérer les ressources. Dans l’extrait de l’entretien accordé à Regards sur la Terre ci-dessous. (encadré 2 | Une coopération soutenant la création de communs), il illustre cette conviction par des exemples tirés de l’expérience de l’AFD.

Encadré 2 | Une coopération soutenant la création de communs

La fiscalité est toujours de la redistribution ex-post. Elle arrive trop tard, en quelque sorte, car elle a toujours à se justifier d’intervenir sur un ordre initial des choses que les plus favorisés (en général, ce sont aussi ceux qui contribuent le plus fiscalement) ont souvent tendance à considérer comme “naturel”. La redistribution des revenus primaires, elle, est liée au pacte social, à la gouvernance des entreprises… Il importe d’intervenir sur la distribution primaire des revenus même si c’est beaucoup plus difficile que de changer simplement le code des impôts. Cela suppose d’entrer dans la façon dont les entreprises distribuent leurs salaires, la gouvernance d’une chefferie dans un village… Mais, au fond, c’est beaucoup plus important. C’est là que la question des communs intervient. Toute une série de ressources pourraient avoir comme destination, si on le décide, d’être gérées comme des communs : les ressources naturelles, bien sûr, mais aussi le travail ou la monnaie. Les inégalités ne s’accroissent qu’à partir du moment où la privatisation d’un certain nombre de biens fait émerger des rentes. Là est fondamentalement l’origine des formes d’inégalités contraires à la justice sociale. Et, l’expérience montre que la seule concurrence marchande ne permet pas d’éroder ces rentes, au contraire.
Les communs comptent certainement parmi les institutions les plus résilientes à l’égard des chocs écologiques que nous allons connaître dans les années qui viennent. Les communautés organisées en commun promettent de se révéler beaucoup plus résilientes que les grosses bureaucraties (privées ou publiques), peu flexibles. Pour les biologistes et les écologues, le maître mot, ce n’est pas la “croissance verte” mais la résilience. La question qui doit devenir la nôtre, désormais, c’est : quelles sont les institutions résilientes de demain ?
Un grand nombre d’expériences d’agro-écologie urbaine en Amérique latine, à mon avis, vont dans ce sens-là. On peut aussi donner l’exemple très concret de la pisciculture en Guinée forestière. L’AFD soutient des paysans pour le montage et la gestion d’exploitations de tilapia et d’autres poissons, dans des étangs, au cœur de la forêt humide, près de Nzérékoré. Les paysans toma, par exemple, souffrent d’un manque chronique de protéines parce que la mer est trop loin. Et comme ils sont en forêt ils ne peuvent pas faire d’élevage. La pisciculture est donc une excellente solution, surtout dans un pays qui n’a toujours pas l’autonomie alimentaire. Mais sans électricité, et donc sans réfrigérateurs, il faut manger le poisson le jour même. Donc il faut une coordination très efficace entre les femmes qui vendent le poisson au marché de la ville, et le pêcheur qui sort son poisson de l’étang en forêt — et surtout, tous doivent s’entendre sur le prix de vente. Quand ils nous ont expliqué comment ils s’en sortaient, en fait, sans le savoir, les collectifs qui gèrent tout ceci nous ont raconté une institution de communs, où la ressource commune n’est autre que la faune des poissons.
Autre exemple, dans la région de Prey Nup au Cambodge, il y avait une zone de riziculture inondée par l’océan. C’était extrêmement destructeur, comme au Vietnam voisin d’aujourd’hui, parce que, même quand l’eau s’est retirée, le sel a détruit le sol. Le pays a donc été obligé de construire des digues, qui ont donné lieu au magnifique roman de Marguerite Duras, Barrage contre le Pacifique. La grande question qui s’est alors posée consistait à réorganiser les paysans derrière la digue, pour faire à nouveau de la riziculture. En réalité, ils se sont réorganisés en commun, même si, n’ayant bien évidemment jamais lu Elinor Ostrom, ils n’ont pas le vocabulaire de ce type d’institution.
On peut aussi citer la DNDI - Drugs for Neglected Diseases Initiative - un réseau d’initiatives basé à Genève, qui se sont coordonnées pour construire une chaîne du médicament, depuis la recherche sur la molécule jusqu’à la distribution de médicaments dans les pays du Sud. Elle permet de vendre des médicaments pas cher pour lutter contre des maladies qui n’intéressent pas l’industrie pharmaceutique conventionnelle faute d’un marché rentable dans les pays du Sud. La DNDI fonctionne exactement comme un commun au niveau international. Ce n’est pas une société privée, ce n’est pas un État, ni une ONG, c’est autre chose, une institution hybride, et ça marche très bien ! Et pour que cela fonctionne, il faut une alchimie inédite entre l’initiative privée, le cadre réglementaire public, le militantisme des ONG…
Il faut comprendre que l’État a un rôle fondamental à jouer dans un monde de communs. Ce n’est pas vrai, comme le croyait Proudhon, qu’une communauté est capable, toujours et partout, de s’auto-saisir spontanément pour créer un commun ex nihilo. S’il n’y a pas un environnement, juridique en particulier, qui favorise ce moment instituant, c’est très difficile. Créer et réguler cet environnement, c’est le travail de l’État. A l’AFD, dans notre dialogue de politiques publiques avec les pays du Sud, à l’intérieur du cadre de la compétence que nous venons de recevoir sur la gouvernance, cela fait partie de notre mandat d’accompagner les Etats dans l’aménagement de ces conditions de possibilités, mais aussi d’aider directement les sociétés civiles (communautés villageoises, ONG, collectivités locales, entreprises, communautés numériques…) à construire et gérer les communs qu’elle aura adoptés. Ces derniers ne pré-existent pas, par nature, à la décision politique d’un collectif de faire de telle ou telle ressource un bien privé, public ou commun. D’ailleurs, parfois, la communauté s’institue dans le geste même où elle crée un commun : voyez certaines associations de femmes, en Inde, qui se forment pour gérer un grenier de semences…
L'approche par les communs constitue un changement fondamental. Elle remet finalement en cause le grand programme implicite des Lumières écossaises. Au XVIIIe siècle, celles-ci ont répandu l’idée que, pourvu que tout le monde ait les mêmes droits, les inégalités deviendraient naturelles parce qu’elles seraient endogènes au libre fonctionnement des marchés. Tout le monde a le même droit à la ressource, mais n’a pas de facto le même accès effectif car ce dernier est livré à la main invisible. D’où une distribution primaire des richesses toujours plus inégalitaire, que la fiscalité ne vient que corriger après coup, et trop tard. Dans un monde de communs, c’est en quelque sorte le contraire. Ce qui compte, c’est que tout le monde ait le même accès à la ressource. A l’égalité des chances chère à Antony Giddens, il faut préférer l’égalité effective, compatible avec des droits différenciés. En effet, la grande question qu’on se pose toujours, quand on veut créer les institutions qui vont gérer un commun, c’est celle-ci : qui aura le droit de modifier l’accès à la ressource, le droit de négocier ces modifications, le droit d’exclusion, etc. ? Au fond, la différenciation se fait au niveau du droit et non plus de l’accès comme tel. Et c’est ce renversement qui peut mettre vraiment fin aux inégalités. En vue de construire une société plus juste.
Lire l'intégralité de l'entretien avec Gaël Giraud

En guise de conclusion

L’ampleur du creusement des inégalités économiques dans le monde depuis vingt ans est aujourd’hui largement documenté et commenté. L’enjeu, pour les démocraties, est de répondre au signal envoyé par la science et la société civile – sous forme de rapports, d’ouvrages et d’articles sur la question – et d’apporter, à ce problème universel, une solution. Deux scénarios au moins se dessinent.

Dans le premier, ou scénario de « dépolitisation », la réponse politique se construit sur la base d’un consensus sur le coût de l’inaction. Estimé supérieur au coût de l’action (combattre les inégalités rapporte bien davantage à la société que de laisser celles-ci augmenter), le coût de l’inaction motive la mise en place de politiques transcendant les clivages droite-gauche de l’échiquier politique, dans une analogie avec ce que l’on a pu observer en matière de climat avant l’accord universel, et transpartisan, de Paris en décembre 2015. Les prises de position récentes par des figures du parti républicain aux Etats-Unis ou des Tories en Grande Bretagne sur la nécessité de prendre au sérieux les inégalités économiques montrent que ce scénario, pour incertain qu’il soit, n’est pas complètement farfelu.

Dans un scénario alternatif – baptisons le “scénario de l’apprentissage” – aucune action globale n’est entreprise, à l’exception d’une mise en commun des succès et des échecs des différentes politiques nationales mises en place dans une myriade de jeux d’essais et d’erreur. Les ODD offrent ici l’opportunité de susciter et d’encourager cet apprentissage autour d’un objectif simple, et d’offrir des arguments à la société civile et aux acteurs politiques pour convaincre de la possibilité même de réduire les inégalités alors qu’un accord bi-partisan fait défaut.

Le creusement inéluctable des inégalités, sans réponse ni réaction de la part des citoyens des différentes nations, serait un troisième scenario de “business as usual” que nous préférons écarter ici dans l’intérêt de chacun.

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