Analyse | De l’expertise à l’expérimentation collective ?

CIFOR
Sommaire de l'article

Quelle est la nature des liens et des interactions entre sciences et politiques à l’heure de la mise en œuvre d’un développement plus durable ? Comment penser une expertise au service de l'action ?

Les actions politiques environnementales entretiennent une relation ambivalente avec la science. Elles se méfient de la survalorisation des savoirs techniques qui, selon Descartes, permettraient à l’homme de se rendre « comme maître et possesseur de la nature » ; une critique que l'on retrouve chez des inspirateurs du mouvement écologique tels que Lewis Mumford ou Jacques Ellul. À l’inverse, elle professe une forte confiance dans une science qui serait enfin mise au service d’une gestion raisonnée et durable des écosystèmes et de la planète. (Lire Quénet, RST 2014). Cette confiance s'exprime de fait dans le foisonnement d'interfaces entre science et politique que nous allons analyser dans la première partie de ce texte.

L’organisation d’une relation apaisée et féconde entre science et politique demande néanmoins de sortir de cette ambivalence et d’organiser de façon cohérente la contribution de la science à l'action politique. Mais, ce faisant, on ne peut pas échapper aux questions classiques posées par les relations science/politique.

John Dewey1, parmi d’autres auteurs, a soulevé la question de la recherche de la certitude et de sa possibilité ainsi que la confrontation entre les approches conceptuelles et les connaissances de terrain. « La certitude est un repos que l’intelligence ne doit jamais connaître »2 écrit Patrick Savidan dans sa préface à l’ouvrage précité de Dewey. Les polémiques passées autour des travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) ont été l’occasion de rappeler qu’illusoire ou non, la recherche de la certitude ne peut en tout état de cause aboutir à entraver l’action politique dans le domaine du climat, de la santé des écosystèmes, de la durabilité du développement en général. La science est invitée à éclairer, accompagner l’action, à évaluer ses résultats. Mais la recherche de la certitude ne peut être un préalable à la mise en œuvre d’un développement plus durable. Agir dans un monde complexe et incertain et sur la base de processus scientifiques en continuel mouvement est un impératif. De ce point de vue, les positions de John Dewey rejoignent celles de Max Weber pour qui, selon Raymond Aron3, « la science moderne est par essence en devenir… Elle tend vers un but situé à l’infini et renouvelle dans cesse les questions posées à la nature ». C’est sur cette approche qu’est formulé le principe de précaution désormais inscrit dans des textes solennels du droit international et européen ou dans la Charte de l’environnement adossée à la constitution de la France.

Dans « Essais sur la théorie de la science », Max Weber contrairement à Émile Durkheim, a exprimé la caractère selon lui fondamentalement irréductible des sciences de l’homme et de la société aux sciences de la nature. « Les normes de l’action politique sont en son sein et non en dehors d’elle », résume son traducteur et introducteur, Julien Freund, pour qui « la science politique (…) ne doit pas (…) faire croire qu’il serait possible de mener une politique enfin innocente, pure et strictement conforme aux valeurs éthiques ». Autrement dit la science peut éclairer la politique mais selon Weber, le rapport science politique est gouverné par l’opposition entre « l’éthique de conviction et l’éthique de responsabilité »4 ; la politique a ses propres ressorts et déterminations. Notre texte veut éclairer les débats récurrents autour du rapprochement sciences de la nature/sciences de l’homme et de la société au sein des interfaces science/politique et la difficulté à traiter de questions de politique dans ces enceintes. Une question sur laquelle nous reviendrons dans la deuxième partie de ce texte.

Les interfaces science-politique, un rôle historique dans la mise à l’agenda des questions environnementales

Dans les dossiers environnementaux, les occasions de rencontre et d’influence mutuelle entre recherche et décision sont nombreuses anciennes et multiformes, et se produisent dans des arènes locales, nationales ou internationales (Voir repère Les interfaces)). Dans le domaine international, toutefois, les processus multilatéraux mobilisent, de façon croissante et forts de réussites sectorielles pourtant toujours difficiles à généraliser, des modèles plus formalisés d’institutions. On attend de ces appelées « interfaces science-politique », des synthèses de connaissances faisant autorité dans leur domaine respectif afin de fonder des actions que l'on espère efficaces, consensuelles et légitimes. (Lire Le Prestre et Taravella, RST 2009)

A| Définir les institutions d’interface science-politique et leurs rôles

Il existe une grande variété d'organisation selon les sujets traités et les histoires institutionnelles. On peut néanmoins se référer à une définition générique proposée par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) en 2009 (UNEP/IPBES/2/INF/1) :

"... science-policy interfaces can be defined as institutions that aim to improve the identification, formulation, implementation and evaluation of policy to render governance more effective by:

  • defining and providing opportunities for processes which encompass interrelations between science and policy in a range of domains;

  • assigning roles and responsibilities to scientists, policy-makers and other relevant stake- and knowledge-holders within these processes;

  • and guiding and coordinating their interactions”.

Cette définition souligne le souci d’un débat construit entre scientifiques, décideurs et porteurs d’enjeux. Le travail collectif structuré doit permettre , notamment, de produire des synthèses de connaissances disponibles sur différents enjeux, exprimées dans un langage relativement accessible et équilibré, et adapté le cas échéant aux contraintes diplomatiques inhérentes aux processus multilatéraux. En ce qui concerne les fonctions de ces interfaces, la définition du PNUE ci-dessus souligne leur rôle dans l’accompagnement de la gouvernance environnementale, que ce soit dans l’identification de nouvelles pistes d’action jusqu’à l’évaluation de politiques publiques déjà mises en œuvre.

En pratique, toutefois, la mobilisation des connaissances a surtout servi à la mise à l’agenda de questions environnementales, en alertant sur l’existence de dégradations et/ou en soutenant cette inscription à l’agenda. Dans le cas de la France par exemple, le Muséum National d’Histoire Naturelle et ses correspondants locaux -- les musées d’histoire naturelle locaux et les sociétés locales d’histoire naturelle -- ont joué un rôle historique majeur dans la prise conscience de la destruction des milieux naturels. Mais l’appui scientifique peut aussi servir à légitimer les porteurs d’enjeux environnementaux, qui ont historiquement – et, malgré des progrès, encore actuellement – souvent été contestés par d’autres acteurs. Ainsi, dès sa création en 1971, les le ministère français de l’Environnement (a dû opérer dans des gouvernements peu intéressés, voire même hostiles, à l’environnement. Dépourvu de moyens humains et financiers, ne disposant que d’une base sociale et politique très réduite, soumis en permanence à des questionnements plus ou moins polémiques sur la réalité et l’ampleur des problèmes d’environnement, ainsi que sur la pertinence des solutions proposées, le Ministère s’est efforcé de construire sa légitimité sur une alliance avec la fraction de la communauté scientifique intéressée par la question de l’environnement et de la protection de la nature. Ces tendances ont été observées ailleurs en Europe, et au-delà.

Ainsi au Mexique, en 1992, alors que le Sommet de la Terre à Rio consacre le concept de développement durable, le ministère de l’environnement (SEMARNAT) crée l’Instituto Nacional de Ecología (INE) pour coordonner et réaliser des projets de recherche scientifique et technologique avec des institutions académiques et de recherche, publiques ou privées, mexicaine ou étrangères, dans les domaines du changement climatique, de la préservation de l’environnement, et la restauration des équilibres écologiques. L'INE doit apporter un appui technique et scientifique au SEMARNAT pour la formulation, la mise en œuvre et l'évaluation de la politique nationale en matière de préservation de l’environnement. Plus récemment, les travaux de l’INE-changement climatique (INECC5) ont été déterminants pour l’élaboration de la contribution mexicaine (iNDC) à l’accord de Paris sur le climat. De même, l’Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI6) produit depuis 1985 une comptabilité économique « satellite » du pays intégrant les externalités environnementales. Malheureusement, les résultats correspondants se retrouvent plus souvent sur les étagères des bibliothèques que sur les bureaux des décideurs.

Bien qu’elle soit peu discutée de front et assumée, cette dimension stratégique des connaissances est fondamentale (Le Prestre et Taravella, 2009 ; Treyer et al., 2012), en particulier lorsque l’on aborde la mise en œuvre et tous les antagonismes qui s’y expriment.

Il est devenu classique, à la suite de Cash et al. (2003), de définir trois attributs des interfaces science-politique qui pourraient favoriser l’appui des sciences et technologies à la durabilité : la saillance (salience), la crédibilité et la légitimité. Pour ces auteurs, la saillance renvoie à la pertinence des évaluations produites par rapport aux besoins des décideurs, à la facilité avec laquelle ils pourront s’en saisir. La crédibilité renvoie à la qualité scientifique des résultats et arguments contenus dans les évaluations. La légitimité, enfin, renvoie à la manière dont l’institution d’interface est perçue par les acteurs dans sa capacité à prendre en considération, de manière aussi impartiale que possible, les divergences de valeurs et d’intérêts des différentes parties prenantes impliquées. Comme le soulignent Cash et al., ces trois attributs sont en général interdépendants, et à la définition d’un certain besoin de connaissances s’attachera une certaine manière de construire une évaluation, avec une certaine prise en compte des parties prenantes. Comme nous le verrons, la question de la mise en œuvre implique effectivement de s’intéresser à ces trois dimensions, notamment sous l’angle stratégique que nous avons souligné.

B | Une structuration progressive des «interfaces science-politique»

Il convient, néanmoins, de revenir en premier lieu sur le chemin ayant abouti aux interfaces science-politique telles que nous les connaissons aujourd’hui. Dans le domaine de l’environnement comme dans d’autres, nous l’avons dit, la relation entre activité scientifique et décision politique s’est caractérisée par une structuration croissante. Historiquement, un certains nombres de questions de dégradation de l’environnement ont été soulevées, principalement, par des scientifiques, et relayées notamment par les ONG et les media en direction du pouvoir politique et économique (Lire l'entretien avec M. Molina). Leurs succès ont soutenu une organisation de plus en plus structurée de l’interface science-politique. Le continent européen s’est particulièrement distingué dans l’accompagnement scientifique de ses politiques d’environnement, et ce dans tous les domaines transfrontières. Les organisations intergouvernementales européennes intervenant dans le domaine de l’environnement ont, à des degrés divers, mis en place des interfaces science-politique.

Par exemple, la Convention de Berne sur la protection de la vie sauvage en Europe adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe en 1979 s’est appuyée principalement sur des groupes spécialisés d’experts (traitant des grands carnassiers, papillons, oiseaux, reptiles et batraciens etc.) composés de spécialistes scientifiques ou fonctionnaires voués à la protection et la gestion des espèces considérées. La dynamique de ces groupes, dont les avis sont bien souvent repris au niveau de la Convention, est à l’origine de la protection d’espèces emblématiques et problématiques comme l’ours brun, le lynx ou le loup dont après la protection, parfois la réintroduction, la régulation sinon l’élimination est désormais entreprise dans des pays comme la Suède, la Suisse et la France.

L’activité scientifique a également nourri les décisions prises à l'échelle intergouvernementale dans le domaine de la pollution de l’atmosphère ou des mers et océans. Dans ces domaines également, on constate une structuration des rapports entre institutions intergouvernementales et communauté scientifique avec la création de comités scientifiques et de groupes d’experts dont la mission est de conseiller, assister et/ou surveiller les processus de décision. On observe aussi parfois la mise en place de systèmes de monitoring et de programmes de recherche ad hoc. Un cas de figure illustratif est celui de la Convention de Vienne sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (CLRTAP) adoptée en 1979, dans le cadre de la lutte contre les pluies acides menée par la Commission Économique pour l’Europe des Nations Unies. La Convention est chargée de prendre des décisions relatives à la réduction des émissions des principaux polluants pouvant concourir à la formation des précipitations acides. La Convention a été accompagnée par la création d’un observatoire permanent des polluants (European Monitoring and Evaluation Program - EMEP) composé de cinq centres et quatre "Task Force" chargés en particulier d’identifier les sources de pollution atmosphérique et d’évaluer leur dynamique dans l’atmosphère (www.emep.int). L’interaction science-politique a accompagné l’adoption de protocoles prescrivant la réduction des émissions de SO2, NOx, COV et autres polluants et l’obligation faite aux constructeurs automobiles d’équiper de pots catalytiques les voitures mises en service en Europe. Le protocole sur le SO2 a été particulièrement bien appliqué. Les résultats obtenus sur les autres polluants, bien qu’appréciables, sont plus lents à venir.

Encadré 1 | De lanceur d'alerte à expert

« Historiquement, la question de la couche d’ozone est apparue lorsque Sherwood Rowland et moi‑même étudiions ce que devenait le chlorofluorocarbone dans l’atmosphère. À l’époque, aucun de nous ne travaillait dans le secteur écologique ni dans l’élaboration de stratégies ; nous étions des scientifiques purs et durs, mais nous souhaitions en savoir plus sur l’atmosphère et avons choisi de nous pencher sur un problème intéressant dans ce domaine. Nous avons fini par formuler une théorie assez inquiétante, que nous avons publiée dans la revue Nature. Nous pensions que ces idées étaient suffisamment importantes pour être communiquées au‑delà de notre cercle scientifique habituel. Nous nous sommes efforcés de créer des échanges à la fois avec des membres du gouvernement et avec certains hommes politiques, d’abord aux États‑Unis, mais aussi dans tout pays où cela pouvait être utile. En outre, nous avons décidé de communiquer avec les médias afin de renforcer notre message, sachant que la classe politique est généralement plus sensible à la pression des médias qu’aux résultats scientifiques. Nous avons aussi compris que nous devions nous en occuper nous‑mêmes. Cela n’a pas été facile, car dans les années 70, seule une minorité de la communauté scientifique tolérait la communication directe avec les médias. Quelques‑uns de nos collègues avaient noué des contacts avec les plus gros journaux, tels que le New York Times, mais cette attitude n’était pas très bien vue et on leur reprochait de simplement vouloir faire leur publicité. Malgré tout, Rowland et moi avons estimé qu’il en allait de notre responsabilité sociale, dans la mesure où les questions liées à l’environnement ne faisaient pas systématiquement l’objet d’un rapport à cette époque. De nos jours, les organismes à vocation environnementale susceptibles d’assumer cette tâche ne manquent pas, mais dans les années 70, les premiers organismes de ce type voyaient le jour. Ce problème était nouveau et la plupart des préoccupations environnementales traités par ces organismes se limitaient à l’échelle locale.
Nous sommes convenus de collaborer avec des membres du Congrès américain, ainsi qu’avec des journalistes. Cela a pris du temps. Cependant, l’intérêt a grandi, et des auteurs ont même publié quelques ouvrages sur le sujet. Nous avons rédigé notre premier communiqué de presse à l’occasion de la conférence annuelle de l’American Chemical Society, la plus grande organisation professionnelle regroupant scientifiques et acteurs du secteur. Nous débutions ; nous ne savions pas comment nous y prendre. Sherry Rowland et moi nous sommes donc inspirés de ce que nous connaissions : la rigueur scientifique. Nous avons décidé que l’un de nous commencerait par expliquer comment les chlorofluorocarbones se mesuraient dans l’atmosphère et que nous conclurions ensemble que nous anticipions un problème. Comme vous devez vous en douter, cette méthode n’a pas été concluante : les journalistes n’ont entendu que le début de notre présentation et sont tous partis avant que nous ayons eu la chance d’exposer le problème anticipé. Nous avons tiré les leçons de cette erreur et, après un certain temps, nous avons réalisé quelle était la meilleure façon de procéder. Nous avons notamment pris conscience de l’intérêt de convaincre plusieurs membres du Congrès et sénateurs américains. »
Lire l'intégralité de l'entretien avec Mario Molina

C | Le fonctionnement typique des interfaces : « un portrait robot »

Malgré la grande diversité des thèmes auxquels les interfaces science-politique sont consacrées, et la variété de configurations institutionnelles qu’elles ont pu prendre, une même logique générale anime leurs travaux et peut, dans les grandes lignes, se décrire par la séquence suivante :

  • d’abord, synthétiser les observations sur le ou les phénomènes préoccupants ;

  • ensuite, en estimer le degré de gravité et les risques associés ;

  • puis, s’efforcer d’identifier et quantifier les causes directes, et parfois les causes indirectes, de ces phénomènes en distinguant les causes naturelles des causes d’origine anthropique ;

  • le cas échéant, établir des scenarii d’évolution ;

  • enfin, passer en revue les réponses possibles.

Jusqu’à présent, sur les dossiers environnementaux, l’attention s’est essentiellement portée sur la démonstration d’un lien de causalité entre un ou plusieurs « drivers », et le(s) phénomènes constatés. Dans le cas du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec), les négociations des différents « résumés pour décideurs » se sont souvent centrées sur la manière dont on exprimerait la relation de causalité entre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre et les changements climatiques. La dimension stratégique des débats environnementaux, relevée précédemment, doit être considérée ici. Le fait que les porteurs d’enjeux environnementaux aient généralement eu recours au soutien des travaux scientifiques trouve ici un corollaire. Pour les opposants aux politiques environnementales, attaquer les constats de l’expertise et les institutions d’interface science-politique, en mettant en cause notamment la crédibilité et/ou la légitimité du processus suivi, devient en quelque sorte une cible naturelle. Les attaques climato-sceptiques en sont une manifestation typique.

La difficulté à mettre en œuvre les actions identifiées par l’expertise est variable selon les sujets, et les recommandations ne reçoivent pas toutes, pour ainsi dire, le même accueil. Les gouvernements prendront plus aisément en charge des questions qui ont des solutions techniques à des coûts qu’ils jugent acceptables – même si les mécanismes de causalité n’ont pas été clairement élucidés – que si elles débouchent sur des « agendas de transformation » du système économique ou de l’aménagement du territoire et des activités humaines en général. Les résistances au changement, dans l’un ou l’autre cas, seront sans commune mesure. Dans le cas des précipitations acides, les solutions techniques (pot catalytique, désulfuration du fioul lourd, essence sans plomb, amélioration générale des procédés de combustion permettant de réduire les émissions de polluants) avaient déjà été mises au point par l’industrie et pouvaient être imposés à des coûts acceptables sans changement majeur dans l’économie des secteurs concernés. On a donc pris des positions plutôt audacieuses sur ce dossier, notamment sur le SO2 pratiquement éradiqué en vingt ans en Europe. De même, dans le cas de la Convention de Berne, on a pu protéger les espèces ou les habitats par des mesures techniques, juridiques, de protection ou de gestion qui n’affectaient que marginalement les activités humaines. Il en va tout autrement en matière de climat, et lorsque l’on souhaite étendre les questions de protection de la biodiversité, en commençant à questionner les modèles agricoles, par exemple. Dans le cas du climat, même si la responsabilité des activités humaines est clairement identifiée, quantifiée et pondérée, la mise en œuvre se heurte à de gigantesques enjeux économiques, sociaux et politiques, notamment la politique de l’énergie.

Ceci renvoie à une limite importante de la manière dont le travail des interfaces science-politique sur l’environnement a eu tendance à être « cadré ». Comme souligné plus haut, ce cadrage a pour l’instant majoritairement orienté l’expertise vers l’alerte et l’identification fine et de plus en plus certaine des origines anthropiques des problèmes environnementaux. Avec, souvent, le secret espoir qu’une démonstration plus convaincante permettrait de soutenir des actions plus ambitieuses en faveur de l’environnement. Néanmoins, après une année 2015 ayant vu l’adoption des 17 Objectifs de Développement Durable ainsi que de l’Accord de Paris sur le climat, le défi est à présent moins celui de la conviction que, plus que jamais, celui de la mise en œuvre de trajectoires de développement plus durables (Treyer, 2016). Bien sûr, la recherche doit conserver un rôle d’alerte, mais doit à présent venir s’y adjoindre un agenda de recherche ambitieux sur les solutions pour la mise en œuvre.

Au temps de la mise en œuvre : vers une expertise environnementale humble mais ambitieuse ?

Quelles pistes pourrait-on identifier pour renouveler ce que l’on attend de l’expertise dans le cadre de la mise en œuvre ? De manière générale, un premier pas de côté consisterait à reconnaître et mettre en débat la dimension normative et déterministe (on a essentiellement recherché jusqu’ici des relations de cause à effet) de l’expertise et les implications politiques, voire stratégiques/conflictuelles, de ses résultats. De même, un changement d’attitude est vraisemblablement nécessaire, afin de passer de la recherche de la maîtrise à celle de l’expérimentation et l’apprentissage collectifs. Dans ce contexte, il sera nécessaire d’accepter une part d’incertitude et d’éviter que celle-ci ne crispe les débats. En effet, l’accumulation de nouvelles connaissances, surtout lorsqu’elles mettent en évidence des facettes auparavant peu connues d’un problème (par exemple, le cas de l’acidification des océans dans le cas du changement climatique, qui ne bénéficie d’une véritable attention internationale que depuis très peu de temps), a tendance à ajouter des incertitudes au débat et à amplifier les controverses et non à les clore (Latour, 1998). En outre, sur des dossiers comme le changement climatique, il n’est pas exclu que nous ayons à faire face à des phénomènes non-déterministes, pour lesquels nos capacités à prédire l’avenir resteront limitées, et des incertitudes subsisteront toujours quelle que soit la quantité de données disponibles ou l’avancée des modèles (Colombier, 2013). Par exemple, la modélisation climatique à long terme converge aujourd’hui au mieux sur des évolutions moyennes des températures et des précipitations, mais on beaucoup de mal à prédire les évolutions d’évènements extrêmes comme les sécheresses ou inondations, qui sont déterminants pour concevoir l’action : comment concevoir un barrage sans données fiables sur les crues centennales ? Enfin, à l’ère du big data, l’obsession de la quantification ne doit pas dispenser de penser et de réfléchir, ni enlever le goût d’élever notre capacité à penser, à se projeter dans le long terme ou à explorer des zones d’ombre dépourvues de données chiffrées.

Des sociologues comme Edgar Morin martèlent le message depuis des décennies : « Nous avons acquis des connaissances inouïes sur le monde et pourtant, partout, erreur, ignorance, aveuglement progressent en même temps que nos connaissances. Une prise de conscience radicale est nécessaire car ces erreurs, ignorances, aveuglements, périls ont un caractère commun qui résulte d’un mode mutilant d’organisation de la connaissance, incapable de reconnaître et d’appréhender la complexité du réel »7. Nous demandons à la pensée qu’elle « dissipe les brouillards et les obscurités, qu’elle mette en ordre le réel, qu’elle révèle les lois qui le gouvernent ». Cette approche trop simplificatrice s’apparente à un « usage dégradé de la raison », incapable d'appréhender la complexité du réel. Une « intelligence aveugle » qui détruit les ensembles et les totalités, isole tous ses objets de leur environnement, et ne peut concevoir le lien inséparable entre l’observateur et la chose observée.

Il n’y a probablement pas de cadre scientifique incontestable du développement durable. Sur un fond d’analyses de plus en plus nourries mais toujours incomplètes, chaque acteur individuel ou collectif, doté de son système de valeurs et d’intérêts, agit pour une certaine définition du monde ou ce qu’il devrait être. Le développement durable ressemble ainsi à une invention en discussion permanente, plus ou moins dirigée par une vision et une volonté politiques, et des arbitrages permanents entre intérêt local et global et entre le court et le long terme. Ce processus social, politique et institutionnel est aussi important que difficile à appréhender. Il invite à réfléchir davantage au contexte dans lequel chacun agit et à enrichir et multiplier les manières de penser et d’agir, en repoussant les limites habituelles de raisonnement, tant dans l’espace (ce qui se passe ici a un impact ailleurs, qu’il faut savoir apprécier et intégrer dans toute action) que dans le temps (en considérant davantage le long terme dans les prises de décision). De nouveaux espaces de débat peuvent alors s’ouvrir, au-delà des canons habituels de l’expertise, sur les nécessaires changements de modèle dans toutes leurs dimensions environnementales, économiques et sociales.

Ainsi, au lieu d’attendre qu’une communauté scientifique aboutisse à un consensus complet chimérique, afin de fournir un avis « froid » servant de base à un accord politique, il semble plutôt que nous ayons besoin d’apprendre à naviguer collectivement dans des paysages en permanence emplis de controverses passionnées sur ce que l’on sait du monde, sur ce que l’on souhaite y faire et sur qui a voix au chapitre dans ces dossiers.

A| Faire face à la complexité et l’imprévisible : organiser l’humilité et la réflexivité de l’expertise

Jasanoff (2003) suggère que les démarches d’expertise environnementale souffrent encore de trois limites majeures. Premièrement, l’orientation de l’expertise vers la production d’un discours de maîtrise tend à induire une aversion vis-à-vis de l’ambiguïté et de l’incertitude, induisant un biais au profit d’affirmations à haut niveau de certitude. Dans le cas du climat, Victor (2015) donne ainsi l’exemple du dernier résumé pour décideurs du Groupe III du Giec, chargé d’évaluer les options d’atténuation du changement climatique. Lors de la négociation du résumé, dont chaque phrase et chaque figure doit être adoptée à l’unanimité par les États, les affirmations ayant de bas niveaux de certitudes – pourtant celles le plus directement liées à la mise en œuvre des politiques climatiques –, ont eu tendance à ne pas être retenues.

La création de ces points aveugles dans le débat est d’autant plus dommageable que l’organisation actuelle de l’expertise est aussi caractérisée par une certaine réticence à mettre en discussion la manière dont elle a initialement cadré les problèmes. C’est là la deuxième limite pointée par Jasanoff (2003) : la rigidité des cadrages tend à limiter la mise en discussion de leur caractère normatif et à exclure des positions légitimes qui ne s’expriment pas dans les termes des discours dominants. Dans le cas du changement climatique, la définition des enjeux en termes globaux s’est imposée dans les années 1980, appuyée à la fois par les travaux de la climatologie, adoptant de plus en plus une définition du climat comme propriété du système Terre (« Earth-system perspective ») et la volonté des institutions internationales de promouvoir une gouvernance globale (Miller, 2004). Ce cadrage, s’il peut se justifier sur plusieurs plans, a néanmoins rendu difficile la prise en compte de la multiplicité des réalités plus « locales », et donc du caractère distributif, des impacts du changement climatique. Il a également laissé relativement peu de place, dans les débats, au caractère polycentrique (Ostrom, 2010) des actions visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre et donc, au-delà du multilatéralisme étatique, à l’articulation des différents centres de gouvernance du climat (gouvernements infra-nationaux, groupements régionaux, initiatives du secteur privé, de la société civile, etc.). Troisième limite pointée par Jasanoff (2003), ceci a, in fine, des conséquences sur la capacité de l’expertise à intégrer des enjeux émergents se situant aux marges de ses cadres d’analyse.

Afin de pallier à ces limites, Jasanoff (2003, 2007) suggère d’adjoindre des « technologies de l’humilité » à l’équipement de l’expertise, c’est-à-dire de développer des procédures permettant d’institutionnaliser une attitude « humble » vis-à-vis des risques et améliorer leur prise en charge dans l’action collective. L’auteure propose de mettre en chantier l’identification de questions obligatoires à renseigner lors du développement d’une expertise, et suggère pour sa part quatre de ces questions. Premièrement, rappelant que la manière dont les problèmes sont posés influence grandement le type de solutions qui pourront être proposées, elle suggère que le cadrage des expertises soit régulièrement évalué, pour permettre de le redéfinir lorsque nécessaire. Ensuite, elle propose que l’évaluation des risques passe en premier lieu par une évaluation des origines socio-économiques de la vulnérabilité des individus et systèmes les plus exposés. Puis, les questions de distributivité de l’action ou de l’inaction devraient être abordées. Enfin, des mécanismes d’apprentissage collectif, ouverts au retour d’expérience d’une grande diversité d’acteurs, pourraient permettre d’améliorer la robustesse des connaissances. De manière transversale à ces réflexions se pose également la question de la participation des citoyens, ou du moins d’un plus grand nombre acteurs et d’intérêts, à l’expertise et sa gouvernance, afin de renforcer sa légitimité démocratique et sa pertinence politique.

Ces propositions rejoignent les constats de Beck et al. (2014) qui suggèrent la nécessité d’un tournant réflexif de l’expertise environnementale internationale. Les auteurs relèvent trois exigences auxquels le Giec et la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) se trouvent régulièrement confrontés : des demandes de pertinence politique accrue, l’intégration de différentes formes de connaissances et des demandes pour une plus grande participation du public et une meilleure redevabilité envers lui. Le tournant réflexif en question renvoie ainsi au besoin d’autocritique organisée et régulière des mécanismes d’expertise par rapport à ces exigences.

B| Diversifier les points de vue : vers une expertise environnementale plus ouverte aux sciences humaines et sociales et à la participation citoyenne ?

Concernant les connaissances mobilisées, les sciences humaines et sociales (SHS) sont de manière générale sous-représentées dans l’expertise environnementale, et représentées de manière très partielle. Dans le cas du Giec, seule l’économie dispose d’une présence importante, en particulier dans le Groupe III. Victor (2015) rappelle ainsi que près des deux tiers des coordinateurs des chapitres du dernier rapport d’évaluation du Groupe III étaient des économistes (essentiellement issus de l’économie de l’environnement et des ressources naturelles) et que les autres disciplines étaient quasiment absentes. Un seul politologue, David Victor lui-même, comptait parmi les auteurs coordinateurs de chapitres, alors même que le Groupe III est censé identifier des options crédibles de réduction d’émissions de gaz à effet de serre. Dans le Groupe II, chargé d’évaluer les impacts du changement climatique et les possibilités d’adaptation, moins d’un tiers des 64 auteurs coordinateurs de chapitres venait des SHS, et parmi eux près de la moitié étaient des économistes (Victor, 2015). La même sous-représentation des SHS se retrouve au sein de l’IPBES.(Lire entretien avec Marie Roué) Montana & Borie (2015) ont étudié la composition du Groupe d'experts multidisciplinaire (GEM) de l'IPBES, dans sa version intérimaire et sa version actuelle désignée en janvier 2015. Le GEM de l’IPBES est un groupe de 25 experts, désignés par les États, et responsable de la sélection des auteurs, experts et relecteurs, et de la supervision des processus de cadrage, de rédaction et de correction de chaque livrable de l’IPBES ; il a donc un rôle important dans le cadrage et la production des travaux de l’IPBES. Que ce soit dans le GEM intérimaire ou dans le GEM actuel (2015-2018), les SHS n’ont représenté respectivement que 16 % et 24 % des membres avec, dans le cas du GEM actuel, aucun représentant des SHS en dehors des régions européennes, qui sont les seules à avoir nommé des chercheurs de ces disciplines. Dans la première évaluation thématique de l’IPBES sur la pollinisation, seuls 8 des 85 auteurs provenaient des SHS (Silvain & Rankovic, 2016). Les efforts entrepris par les autorités de l’IPBES pour communiquer envers les chercheurs des SHS (Larigauderie et al., 2016) suggèrent toutefois une dynamique encourageante et des évolutions semblent possibles ces prochaines années.

Encadré 2 | La place des sciences sociales à l'IPEBES

Le MEP ne compte encore que très peu de représentants des sciences sociales. Et si on exclut l'économie, on est encore moins nombreux. L'actuelle présidente du MEP est Marie Stenseke, une Suédoise géographe, mais nous restons la minorité. Cette tendance se retrouve au sein des auteurs mobilisés pour les évaluations : peu de sciences sociales parmi les auteurs quand il en faudrait sans doute 30 %, sinon 50 %. Sans une masse critique d’expertise en sciences sociales, l'IPBES n'est pas dans une position réelle d'interdisciplinarité, ce qui est une première limite. Par ailleurs, dans ce débat entre entre sciences de la nature et sciences sociales, on ne prend pas assez en compte les chercheurs qui ont quelques dizaines d’années de pratiques interdisciplinaires. Il ne suffit pas de mettre dans une boite un biologiste, un sociologue, un philosophe, un anthropologue et un juriste pour créer de l'interdisciplinarité. Il faut connaître les travaux, la littérature, s'être intéressé aux pratiques contemporaines. Il n'est pas évident pour des chercheurs des sciences biologiques de comprendre qu'il y a déjà du côté des sciences sociales un corps de praticiens de l'interdisciplinarité avec des décennies de pratiques et de terrains. Beaucoup de spécialistes en sciences naturelles se pensent capables de prendre en compte eux-mêmes la place de la société. »
Lire l'intégralité de l'entretien avec Marie Roué

Des disciplines comme la sociologie, l’anthropologie ou encore la science politique sont pourtant essentielles pour identifier les causes sous-jacentes, ou « indirectes », des dégradations de l’environnement et comprendre comment les individus et les groupes envisagent et répondent aux changements environnementaux (Victor, 2015). Des domaines comme l’évaluation des politiques publiques ou la sociologie des comportements électoraux pourraient apporter de précieuses informations sur, par exemple, l’efficacité des instruments mis en place dans le cadre des politiques nationales sur le climat ou la biodiversité, ou encore la place des questions environnementales dans les résultats électoraux. De même que les études sociales des sciences fournissent des perspectives cruciales sur la manière et les raisons dont les sociétés organisent la production de connaissances et des technologies, à travers l’histoire et dans le monde contemporain. Une des difficultés à la mobilisation des SHS provient du fait que les controverses entre écoles de pensée y sont très vives, et plus difficilement réconciliables qu’en sciences naturelles (où elles existent également). Un processus d’expertise faisant un appel plus extensif aux SHS ne pourrait probablement pas gommer ces divergences et aboutirait, plutôt qu’à des conclusions univoques, au mieux à une présentation structurée des controverses entre disciplines ou écoles de pensée et à une mise en discussion des analyses et conclusions de chacune. L’expertise environnementale doit-elle apporter des résultats univoques, ou contribuer de manière structurée à « faire réfléchir » le plus grand nombre ?

Concernant l’ouverture de l’expertise à la participation, l’enjeu est au moins double. Il s’agit d’assurer qu’une plus grande diversité d’acteurs puissent participer au cadrage des questions traitées par l’expertise, et qu’une plus grande diversité de connaissances, au-delà de la littérature académique, puisse être analysée et prise en compte. Comme le rappellent Turnhout et al. (2012), l’expérience de nombreux acteurs importants n’est pour l’instant que peu intégrée dans les évaluations environnementales. Les communautés locales, les entreprises, les agriculteurs, les pêcheurs etc., tous détenteurs de précieuses connaissances sur l’état de l’environnement, les pratiques influençant ce dernier et les leviers de transformation potentielle sont pour l’instant relativement négligés. De même, les organisations non-gouvernementales (ONG) n’ont encore qu’un droit regard relativement limité sur l’organisation de l’expertise environnementale. L’ouverture de l’expertise, au-delà d’améliorer son caractère démocratique par plus de participation, est donc aussi un enjeu pour que l’expertise puisse bénéficier de la richesse de connaissances non-inclues dans la littérature académique. Ces deux enjeux sont, de plus, importants pour la légitimité de l’expertise environnementale, et donc indirectement des questions environnementales en elles-mêmes, dans le débat politique plus large.

L’affaire dite du « Climategate » en 2009, lorsque des pirates ont dérobé des milliers de courriels sur le réseau informatique de la Climatic Research Unit de l’Université d’East Anglia, en Angleterre, et les réponses qui ont suivi, en est un exemple particulièrement illustratif. Les courriels, rendus publics par les pirates, montraient le fonctionnement tâtonnant de la recherche climatique, pleine de doutes et d’échanges passionnés sur les données, leurs analyses et leurs interprétations. Rien d’étonnant, ici, pour quiconque ayant passé quelque temps (ne serait-ce que quelques jours !) dans un laboratoire de recherche. Néanmoins, les courriels ont été abondamment utilisés par les forces climato-sceptiques pour accuser la recherche climatique de partialité et même de falsification, avec un écho certain dans les débats politiques. Comment interpréter l’écho qu’a pu avoir le Climategate ? Cette affaire a surtout mis en évidence que la transparence sur la qualité des procédures n’est pas suffisante pour asseoir la légitimité d’un processus d’expertise (Jasanoff, 2011 ; Beck et al., 2014 ; Dahan & Guillemot, 2015). Une large part du public gardait de l’expertise climatique (et des débats sur le climat plus largement) l’image d’un club élitiste fermé, dont la révélation des « coulisses » avait un savoureux goût de scandale. À l’exigence de qualité des procédures académiques semble donc devoir s’adjoindre une plus grande inclusion des acteurs autres qu’étatiques et scientifiques, et un élargissement des cercles de redevabilité de l’expertise au-delà des gouvernements (ibid.). Pour l’instant, seuls les États ont véritablement autorité dans le cadrage des travaux du Giec (établissement du programme de travail des rapports d’évaluation, commandes de rapports spéciaux, nomination des experts) et la validation de ses rapports pour décideurs. La participation d’une plus grande diversité d’acteurs dans ce travail pourrait permettre de rendre l’expertise plus légitime et de lui conférer plus d’autorité, et permettre à une plus large portion de la société de s’approprier l’expertise climatique et ses résultats ; et d’en faire ainsi, peut-être, un peu plus « son » problème.

Ces questions ont très tôt inspiré les débats pendant la mise en place de l’IPBES, lancé officiellement en 2012 sous l’égide du PNUE. Des voix se sont très tôt exprimées pour que l’on ne voit pas dans l’IPBES un « GIEC de la biodiversité » (voir par exemple Hulme et al., 2011 ; Turnhout et al., 2012), et l’IPBES a de fait une structure et un fonctionnement différents de ceux du GIEC (Beck et al., 2014). Concernant son cadrage, l’IPBES a connu de nombreux débats sur la manière de problématiser les enjeux de la protection de la biodiversité, correspondant à différents référentiels normatifs (par exemple, protection de la biodiversité comme objectif légitime en soi ou justifié en termes de fourniture de services écosystémiques) et plus largement culturels. Borie & Hulme (2015) documentent ainsi comment le cadre retenu pour les travaux de l’IPBES tente d’articuler et rendre explicites dans ses travaux ces différents visions de la question de la biodiversité. L’IPBES est aussi ouvert à l’inclusion de savoirs traditionnels et plus généralement des connaissances non-académiques sur la biodiversité et mène plusieurs réflexions sur la manière d’organiser concrètement cette inclusion. Une difficulté majeure, liée à cette ouverture, est de parvenir à articuler de manière cohérente cet ensemble d’informations et d’apports et de parvenir à rendre cette diversité utile pour identifier des pistes d’actions (Beck et al., 2014 ; entretien avec Marie Roué). Ceci rejoint le constat fait précédement sur la difficulté potentielle de représenter les apports de différentes écoles en SHS.

Mais ceci est-il si dommageable ? C’est, en tout cas, éloigné du modèle le plus courant de l’expertise dont on attend des résultats incontestables, et renvoie plus fondamentalement à interroger ce qui est attendu des organismes d’expertise.

C | Accompagner et suivre le changement : pour une ambition transformationnelle de l’expertise

La mise en œuvre des politiques de développement durable nécessite des transformations profondes dans tous les secteurs des sociétés, leur fonctionnement et les comportements individuels comme collectifs. Dans ce contexte, l’expertise devrait développer une plus grande attention sur le suivi de la mise en œuvre (que sait-on des efforts entrepris pour mettre en œuvre d’un développement plus durable par les différents acteurs ? Que sait-on de l’efficacité de ces actions ?) plutôt que sur les « facteurs indirects », ou « causes sous-jacentes », des dégradations de l’environnement. Ceux-ci sont liés au fonctionnement des sociétés humaines et sont assez peu traitées dans l’expertise environnementale telle que cadrée actuellement. Il s’agit pourtant de points fondamentaux tant c’est sur ces causes qu’il sera nécessaire d’agir pour aboutir aux transformations souhaitées. En outre, l’expertise aurait besoin d’être plus inclusive pour que, dans le cours du changement, des acteurs minoritaires ne se retrouvent pas sans voix, a fortiori s’ils sont dans une situation menaçant leur existence. Les synthèses de connaissances pour accompagner l’action seront, forcément, controversées, ne serait-ce qu’au sujet des différentes visions du monde, des différents projets alternatifs, qui sous-tendent les différents projets de mise en œuvre.

Accepter la controverse et organiser des débats constructifs autour d’elle apparaîtra donc de plus en plus nécessaire. Les institutions d’interface science-politique risquent, de manière croissante, d’être prises dans une tension entre différents modèles d’expertise. Comme le montrent Koetz et al. (2012) pour l’IPBES (mais c’est dans une large mesure valable pour les autres sujets que la biodiversité), cette institution est depuis sa création prise dans une tension entre ce qu’ils nomment une vision linéaire et une vision collaborative du fonctionnement de l’IPBES. Dans le premier cas, le fonctionnement de l’IPBES est proche du « portrait robot » décrit plus haut et vise à produire des synthèses de la littérature scientifique à destination des gouvernements, lesquels passent par ailleurs commande des évaluations. Dans le deuxième cas, le fonctionnement est plus inclusif, impliquant une plus grande diversité d’acteurs, et vise de manière plus explicite à mettre en débat les cadrages des problèmes, avec une plus grande symétrie d’influence des différentes catégories d’acteurs.Ces débats illustrent en creux, deux théories de l’action assez différentes. Dans le premier modèle, les États sont les garants principaux, sinon exclusifs, de l’action environnementale ; dans le second modèle, la responsabilité de l’action environnementale est davantage partagée et mobilise tous les acteurs des sociétés ; leur inclusion dans l’expertise est censée faciliter son appropriation « par tous ». Si, comme nous l’avons soulevé plus haut, le développement de modèles alternatifs, plus inclusifs, semble souhaitable sur différents plans, ceci supposera vraisemblablement de trouver de nouveaux équilibres entre acteurs. Ces nouveaux arrangements devront, en tenant compte de la perspective stratégique relevée plus haut (Treyer et al., 2012), être évalués sur ce qu’ils supposent en termes de saillance, crédibilité et légitimité de l’expertise produite.

Pour l’organisation de la recherche, s’intéresser de près à la mise en œuvre est aussi l’occasion de développer des dispositifs interdisciplinaires innovants (Treyer, 2016), qui pourraient servir à analyser, de manière critique, les efforts de mise en œuvre et leurs effets. Par exemple, une approche plus itérative des interactions entre recherche et politiques de mise en œuvre pourrait permettre d’évaluer les effets environnementaux de certaines orientations en cours de l’action collective, voire d’anticiper les effets de future mesures politiques. Il y aurait alors un ambitieux travail interdisciplinaire à développer pour projeter « en cours de route » sur le climat ou les écosystèmes ces choix sociaux et, le cas échéant, proposer de réorienter l’action vers des trajectoires plus durables (Rankovic et al., 2012). Un exemple récent d’une telle démarche peut se trouver chez Magnan et al. (2016), au sujet des conséquences de l’Accord de Paris sur le climat en termes d’impacts futurs du changement climatique sur les océans.

Conclusion : « tout reste à construire, enfin ! »

Nous sommes donc face à des chantiers très ambitieux pour que les orientations à venir de l’expertise permettent d’accompagner au mieux les ambitions transformationnelles des politiques de développement durable. Comment les mettre en route ? À l'échelle internationale, les pistes évoquées dans cet article devront faire face aux contraintes du contexte multilatéral, encore bien présentes. Pour des institutions comme le Giec ou l’IPBES, ce sont les États qui en sont les parties principales : toutes les décisions prises par ces institutions sont donc, en elles-mêmes, issues de processus multilatéraux complexes. En outre, ces institutions, même si elles mobilisent de nombreux chercheurs à titre bénévole, n’en dépendent pas moins des financements gouvernementaux. Les futures orientations de l’expertise internationale « organisée » dépendent, à plus d’un titre, des initiatives que prendront les États mais pourquoi pas aussi des coalitions d’acteurs non étatiques, pour impulser des innovations.

Il pourrait, dans un futur proche, être souhaitable de structurer un dialogue, transversal aux domaines du développement durable, sur les nouvelles formes de l’expertise. Celles-ci pourraient être plus participatives, n’hésitant pas à présenter de manière structurée et synthétisée les controverses, facilitant une compréhension davantage partagée des enjeux et différentes visions du monde et de leur complexité, capables d’éclairer les décisions dans des contextes incertains, et invitant à la réflexion pour la co-construction et co-mise en œuvre de solutions. Une expertise potentiellement porteuse d’une nouvelle philosophie de l’action face à la complexité des enjeux et l’incertitude, animée par « une tension permanente entre l’aspiration à un savoir non parcellaire, non cloisonné, non réducteur, et la reconnaissance de l’inachèvement et de l’incomplétude de toute connaissance » (Morin, 2005).

A quel point ce nouveau type d’expertise doit-il et peut-il être organisé ? Comment croiser cette expertise avec la responsabilité sociétale des organisations, publiques comme privées ? Comment intégrer le fait que la mise en œuvre et les acteurs de celle-ci sont porteurs d’une expertise en soi ? Après 2015 et sa succession de concrétisations en termes d’engagements, il serait dommage de ne pas mobiliser les connaissances pour appuyer la mise en œuvre, qui aura un grand besoin d’expertise. Car, comme le note bien Treyer (2016) : « tout reste à construire, enfin ! ».

1 La quête de certitude. Une étude de la relation entre connaissance et action, Gallimard – 2014.

2 Patrick Savidan. Présentation de l’édition française de l’ouvrage précité de John Dewey.

3 Les étapes de la pensée sociologique, Gallimard – 1967.

4 Max Weber. Le savant et le politique. Plon, 1965.

5 www.inecc.gob.mx

6 www.inegi.org.mx

7 « Introduction à la pensée complexe ». Seuil – 2005.

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