Aide publique au développement : la question des inégalités redevient d'actualité

Date: 2013
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Aide publique au développement : la question des inégalités redevient d'actualité
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Sommaire de l'article
Juger de la qualité de ses conditions de vie
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L'Agenda du développement dans les années 1980 et au début de la décennie 1990 a été largement dominé par ce qu'on appelle le " consensus de Washington ". Confronté à la crise de la dette et aux déséquilibres macro-économiques structurels de nombre de pays en développement (déficits internes et externes, forte inflation, faible croissance), les institutions financières internationales, Fonds monétaire international (FMI) et Banque mondiale notamment, ont préconisé la mise en place de réformes structurelles visant à restaurer les grands équilibres macroéconomiques et à renforcer la compétitivité, à travers des programmes d'ajustement structurels (PAS). Le consensus de Washington proposait la libéralisation du commerce extérieur et la mise en place de politiques de l'offre pour renforcer la compétitivité des économies, réduire les déficits budgétaires et les déséquilibres des balances de paiement. Si ces politiques, et l'effort d'allègement massif de la dette extérieure des pays pauvres très endettés (initiative PPTE), ont permis d'assainir la situation sur le plan macro-économique (baisse de l'inflation, restauration des équilibres internes et externes notamment), elles ont souvent eu un effet déflationniste et un coût social élevé à court terme.

La première critique frontale du consensus de Washington est venue de la publication à la fin des années 1980 du rapport L'ajustement à visage humain de l'Unicef, qui mettait en garde contre l'impact humain de ces politiques. La publication en 1990 du premier Rapport sur le développement humain (RDH), et la mise au point de l'indice de développement humain (IDH) par le Programme des Nations unies pour le développement humain (PNUD), ont amorcé la réorientation de l'Agenda du développement. En proposant un indicateur composite qui mesurait à la fois la progression du revenu par habitant mais aussi l'accès aux services sociaux de base (éducation, santé), ses auteurs ont proposé un indicateur de développement qui allait au-delà de la seule richesse monétaire et intégrait des éléments plus qualitatifs ciblés sur la constitution du capital humain. Les grandes conférences des Nations unies, Rio (développement durable), le Caire (population et développement), Pékin (femmes et développement) et Copenhague (développement social) ont accentué le basculement de l'Agenda du développement vers le développement humain.

Par ailleurs, la Banque mondiale, sous la direction de James Wolfenson, et l'impulsion d'économistes en chef spécialistes des questions d'inégalités (Joseph Stiglitz, François Bourguignon), a progressivement fait de la lutte contre la pauvreté l'axe central de son action. Son rapport sur le développement de 2000-2001 [Banque mondiale, 2001] marquait un tournant, la Banque préconisant à son tour une approche multidimensionnelle de la pauvreté, dépassant l'approche monétaire en termes de seuils de pauvreté pour intégrer l'approche en termes de capacités et d'empowerment. Cette réflexion théorique allait connaître sa concrétisation opérationnelle dans la mise en œuvre des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté (CSLP, Cadre national de lutte contre la pauvreté).

La fin des années 1990 a par ailleurs été caractérisée par l'émergence des thèmes de la croissance pro-pauvres et de la pauvreté humaine. Le rapport sur le développement humain du PNUD de 1997 introduisait pour la première fois un indice de pauvreté humaine et le rapport sur la pauvreté humaine du PNUD de 1998 préconisait la mise en place de stratégies de croissance pro-pauvres. La Déclaration du Millénaire, et les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) annexés à celle-ci, représentaient l'aboutissement d'un long processus de réflexion théorique et de maturation politique pour mettre au cœur de l'Agenda du développement la lutte contre la pauvreté, abordée tant du point de vue du revenu monétaire (objectif 1) que des opportunités/capacités (objectifs sur la santé, l'éducation, la sécurité alimentaire et l'équité des sexes).

La question des inégalités n'a jamais réussi à s'imposer réellement comme un objectif consensuel de la communauté internationale. La Coopération française faisait exception en proposant un agenda ciblé à la fois sur la lutte contre la pauvreté et sur les inégalités. Dans un document de travail publié à la veille du Sommet du Millénaire [DGCID, 2001], elle inscrivait clairement son approche dans le cadre des travaux théoriques d'économistes spécialisés sur cette question des inégalités : de Robert Barro qui mettait en exergue le frein à la croissance que représentaient dans les pays pauvres les inégalités, à Philippe Aghion préconisant des politiques de redistribution pour corriger les imperfections de marché ou François Bourguignon plaidant pour des transferts en cash ou en nature vers les familles pauvres. L'approche de la Coopération française faisait aussi appel à l'économie politique pour intégrer la dimension politique et l'analyse des rapports de pouvoir qui influencent la répartition du revenu national au sein d'un pays. Le réseau IMPACT, mis en place par l'ex-DGCID (Direction générale de la coopération et du développement), et qui fut longtemps le lieu de réflexion et de conduite des études empiriques sur la pauvreté et les inégalités du ministère des Affaires étrangères et européennes, a ainsi souvent fait référence aux travaux de Bruno Losch sur la filière café-cacao, de Jean-François Bayard sur l'État en Afrique ou d'Alice Sindzingre sur l'économie politique des réformes en Afrique.

Cette question des inégalités et de son impact sur la croissance et le développement humain n'a cependant jamais été reconnue comme un axe central de la coopération au développement, malgré les efforts français. Priorité était donnée à la lutte contre la pauvreté et au développement humain. Elle revient cependant aujourd'hui au centre des débats, la montée des inégalités de revenus étant un des éléments marquants de la dernière décennie. Le rapport de l'OCDE, Divided We Stand [2011], montre ainsi que, dans tous les pays de l'OCDE, mais aussi la plupart des BRICS, exception faite du Brésil et de l'Indonésie, les inégalités de revenus des ménages mesurés par le coefficient de Gini ont augmenté entre le début des années 1990 et la fin de la dernière décennie (voir chapitre 1, repère 2).

Ces inégalités dans les pays de l'OCDE trouvent d'abord leur source dans les inégalités croissantes des revenus du travail Ces inégalités des revenus du travail sont déterminées par les écarts de salaire et du nombre d'heures de travail (explosion du temps partiel), et le taux d'inactivité (croissance du chômage). La réduction de la progressivité de l'impôt et des effets redistributifs des politiques sociales, du fait des problèmes de financement et de compétitivité, ne corrige que très partiellement ces inégalités au niveau du revenu disponible final des ménages. . Dans les pays émergents, le même rapport constatait la forte augmentation de la dispersion des revenus depuis 1990 en Chine (+ 24 %), en Inde (+ 16 %) et à un degré moindre en Afrique du Sud (+ 4 %) alors qu'elle se stabilisait en Indonésie et se réduisait au Brésil (- 10 %), pays qui cependant affiche de loin le plus haut niveau de disparité (le revenu des 10 % les plus riches représentant plus de 50 fois le revenu des 10 % les plus pauvres, contre 9 fois en moyenne dans les pays de l'OCDE).

Ces évolutions, s'agissant des pays émergents, conduisent logiquement à relancer le débat sur le lien entre croissance et inégalités. S'agit-il de l'effet classique de la courbe de Kuznets (les pays émergents ne seraient pas encore pleinement entrés dans la seconde phase de leur processus de croissance, marquée par la conjugaison de la croissance du PIB/habitant et de la réduction des inégalités), ou des conséquences d'un modèle de croissance externe supposant de comprimer sur le long terme les salaires réels pour maintenir un différentiel de compétitivité ?

Elles relancent aussi le débat sur la mesure de la pauvreté et la prise en compte des inégalités dans l'Agenda du développement. Le PNUD a, dès les années 1990, cherché à dépasser la simple mesure de la pauvreté absolue par la mise au point de l'indicateur de pauvreté humaine, qui a depuis été remplacé par l'indice de pauvreté multidimensionnel (IPM). Cet indicateur vise à compléter la mesure de la pauvreté en terme de faiblesse du revenu monétaire par une approche plus qualitative, en termes de privations de capacités (10 indicateurs de base pour mesurer les trois dimensions de la pauvreté : santé humaine, éducation, conditions de vie). Le Rapport sur le développement humain de 2011, outre le suivi de l'IPM dans 109 pays, propose un suivi infra-national dans 66 pays, permettant de mesurer les disparités régionales.

Dans son rapport sur l'équité et le développement en 2006, la Banque mondiale soulignait la nécessité de mieux prendre en compte l'équité dans les politiques de développement. Dans un marché imparfait, la distribution de la richesse peut perturber l'allocation des opportunités d'investissement et l'efficience économique en créant des situations de rente et en empêchant certains acteurs d'exprimer leur plein potentiel. L'État peut alors jouer un rôle pour compenser les imperfections du marché et renforcer l'efficience de l'économie, soit par une politique redistributive, soit par une politique de plus long terme visant à renforcer les opportunités économiques, la distribution d'actifs et la capacité des plus faibles à s'exprimer. Cette action renforce par ailleurs la cohésion sociale. Le rapport n'éludait pas la dimension politique, les inégalités dans l'accès au pouvoir et l'expression politique pouvant favoriser des phénomènes de rente et de reproduction de ces inégalités.

Dans la même veine, le dernier rapport du centre de développement de l'OCDE [2012] promeut l'idée que la cohésion sociale est une condition d'un développement durable. Le rapport souligne les progrès des pays en développement (PED) sur la décennie écoulée : 83 PED ont eu une croissance du revenu par habitant du double de celle des pays de l'OCDE contre seulement 12 dans la décennie 1990, et 50 PED présentent un taux de croissance de ce PIB/hab. supérieur à 3,5 % par an. Il note cependant que la plupart des PED sont confrontés aujourd'hui à la montée des inégalités et aux attentes croissantes des classes moyennes concernant leur standard de vie ou une plus juste redistribution du revenu national. Cela se traduit dans les niveaux d'insatisfaction de la population par rapport à ses conditions d'existence, et ce malgré les progrès réalisés en termes de revenus par habitant. Le cas de la Tunisie, avec un fort indice d'insatisfaction malgré une hausse du PIB/hab. de 4 % en moyenne sur la dernière décennie, est particulièrement éclairant. Le rapport préconise donc de renforcer la cohésion sociale par des politiques fiscales appropriées, la politique de l'emploi, l'éducation, la protection sociale, ou la remise en cause des subventions souvent trop favorables aux classes les plus aisées (exemple des subventions à la consommation d'énergie fossile, qui, selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE), atteignaient 450 milliards de dollars en 2010.

On peut espérer que ces travaux et cette prise de conscience de la question des inégalités permettront de dépasser la seule mesure de la pauvreté absolue dans l'Agenda post-2015. Un nombre grandissant d'experts plaident en effet pour l'intégration dans les indicateurs d'une mesure de la pauvreté relative (par exemple, la part de la population dont le revenu disponible est inférieur de moitié au revenu médian, indicateur utilisé par le PNUD). Cette approche serait d'autant plus aisée si, comme le préconise l'OCDE, les objectifs et indicateurs ne se limitaient pas seulement à des objectifs globaux et des indicateurs de comparabilité entre pays, mais intégraient des objectifs nationaux avec des indicateurs permettant de suivre les progrès du pays par rapport à sa situation propre.

Juger de la qualité de ses conditions de vie

Les attentes des classes moyennes augmentent dans beaucoup de pays en développement avec la croissance des revenus et du niveau d'études. La plus forte croissance de l'échantillon (Chine) et la plus faible (Thaïlande) correspondent respectivement au degré le plus fort et le plus faible de satisfaction des populations quant à leur existence. Mais des indicateurs positifs en termes de progression des revenus et du niveau d'études ne suffisent pas à contenter les Tunisiens.
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