Aide au développement : une approche intégrée à l'échelle de la ville

Date: 2010
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Aide au développement : une approche intégrée à l'échelle de la ville
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L'ampleur des défis urbains au Sud demande une réponse adaptée des structures d'aide au développement. Si la décentralisation élargit le panel des interventions possibles, l'assistance extérieure doit veiller à ne pas céder aux urgences sectorielles mais à participer à un vrai travail de planification d'aménagement intégré des territoires.

* Cet article a été réalisé au sein du département urbain de l'AFD avec la participation de Sarah Marniesse, Samuel Lefevre et Émilie Coindet. L'urbanisation croissante à l'échelle mondiale, son caractère inéluctable et son incidence sur le changement climatique placent la ville durable au cœur des priorités du xxie siècle. Car si une urbanisation bien conçue est sans conteste un formidable vecteur de développement, à l'opposé, son insuffisante maîtrise peut avoir - et a de plus en plus souvent - des conséquences dramatiques. Au-delà de la multiplicité des situations particulières, une certitude s'impose : la ville telle qu'elle s'est construite ces dernières décennies génère des " externalités négatives " à l'échelle locale (pauvreté, criminalité, pollution, etc.) et globale (contribution à l'effet de serre, destruction du patrimoine culturel, etc.), qui sont autant de défis posés aux pouvoirs publics en matière de planification et de gestion urbaine. La croissance urbaine doit donc être accompagnée. Mieux encore, elle doit être préparée, la moitié des aires urbaines qui existeront en 2030 dans les pays en développement n'étant pas encore construites.

Le rôle des collectivités locales

Cet accompagnement passe de plus en plus souvent par le financement des collectivités locales. Même si les politiques nationales conservent toute leur importance, notamment en matière de contrôle des équilibres financiers des gouvernements locaux et de promotion d'un développement régional équilibré, la généralisation progressive des politiques de décentralisation place de fait les collectivités locales au cœur des problématiques de développement. Juridiquement compétentes, elles sont des acteurs particulièrement légitimes (à la suite du transfert de compétences et de l'émergence d'une démocratie locale) et pertinents (échelon de gestion adéquat) pour la mise en œuvre des politiques publiques, d'autant plus que l'autonomie dont elles disposent favorise l'efficience de la gestion publique et que leur gestion de proximité facilite la pertinence des décisions.

La décentralisation reste néanmoins un processus complexe qui implique, pour servir efficacement les objectifs de développement durable, que soit assurée la cohérence entre les différents niveaux d'administration, et à chacun de ces niveaux, entre les compétences et les moyens, notamment humains et financiers. Aussi l'approfondissement des processus de décentralisation doit-il s'envisager à travers un certain nombre de mesures d'accompagnement visant à renforcer les capacités des différents acteurs et à garantir leur complémentarité et leurs ressources. Il s'agit, pour les bailleurs de fonds, d'instaurer un dialogue étroit avec les gouvernements locaux, centré sur la cohérence entre leur stratégie financière et leur projet de développement. Cette approche est particulièrement porteuse de sens, en mettant en regard la mise en œuvre des politiques publiques locales avec la viabilité financière d'un projet de territoire.

Une approche urbaine intégrée

Parallèlement, loin de se réduire à la seule dimension financière, cet accompagnement s'inscrit de plus en plus souvent dans le cadre d'une approche urbaine intégrée, prenant en compte les différentes dimensions du développement des territoires. Sous la contrainte de l'urgence, les approches traditionnelles de la ville ont souvent privilégié des portes d'entrée sectorielles, occultant la multiplicité et l'interaction des facteurs sociaux, économiques et environnementaux. Améliorer l'assainissement d'un quartier insalubre est certes indispensable, mais sans accès à un moyen de transport abordable et sans emploi, sans espaces publics de qualité, sans mixité sociale, l'intégration et l'adhésion des populations à un projet de territoire ne seront pas favorisées. Seule une approche globale permet d'appréhender l'intégralité des questions liées à l'aménagement des territoires urbains concernés, qu'il s'agisse d'habitat, de localisation des activités, de mobilité urbaine, d'équipements publics ou de protection de l'environnement, thématique majeure et transversale à toutes les fonctions urbaines. Cette approche globale, ou intégrée, est définie dans la charte de Leipzig (2007) comme " la prise en compte simultanée et équitable des impératifs et intérêts essentiels au développement des villes ". Elle ne signifie pas que l'ensemble des problèmes doivent être traités concomitamment, mais elle implique que chaque intervention s'inscrive dans une réflexion globale préexistante, portée par les collectivités locales, et qui envisage les enjeux de viabilité financière aussi bien que les conséquences économiques, sociales, culturelles, environnementales ou spatiales des projets urbains. C'est cette approche que promeuvent de plus en plus de bailleurs de fonds.

Ainsi, l'Agence française de développement (AFD) soutient une approche renouvelée et intégrée de l'appui aux collectivités locales et au développement urbain durable, au sein de laquelle la collectivité locale est identifiée comme l'acteur clé des politiques de développement durable des territoires.

Même lorsqu'elle finance le programme sectoriel d'une collectivité, l'AFD s'attache toujours à lier ce projet à une vision intégrée du territoire et à le décliner dans une prospective financière consolidée. À cet égard, les différentes sources de financement (mobilisation des ressources fiscales, mise en place de taxes ou redevances appropriées aux services rendus, gestion pertinente des actifs, notamment fonciers, accès aux subventions, emprunts, partenariats public-privé) sont passées en revue avec la collectivité. Ce diagnostic global permet de poursuivre le dialogue sur une base constructive et d'éclairer les élus sur les conséquences des décisions qu'ils souhaitent mettre en œuvre. Ces analyses permettent également de dégager les mesures d'appui pertinentes qui permettront de garantir la viabilité financière et technique du projet stratégique de développement.

Pragmatisme

Le Kisumu Urban Project (KUP) est emblématique de l'approche " urbaine " de l'AFD, en ce qu'il appuie les collectivités locales dans leur mise en œuvre d'un projet municipal intégré. Sur le point d'être financé par un prêt de 40 millions d'euros de l'AFD à l'État kényan, rétrocédé en don à la municipalité de Kisumu, le KUP, premier projet du genre dans un contexte de tradition centralisatrice, est considéré par le gouvernement de coalition comme un projet pilote pour de nouveaux programmes de développement urbain durable. Troisième ville du Kenya, dotée d'un potentiel économique et environnemental important mais sous-exploité, Kisumu est structurellement sous-financée et endettée, géographiquement et socialement fragmentée - la ville kényane étant traditionnellement conçue comme une juxtaposition de quartiers, eux-mêmes organisés autour de communautés de base. Dans ce contexte, l'objectif du projet est d'aider la municipalité à élaborer une stratégie globale, de manière à intégrer les communautés dans un projet de territoire commun, et à étendre, ce faisant, l'espace de référence à la ville, au-delà du seul quartier. C'est par cet acte politique d'élaboration d'une stratégie intégrée que la municipalité enclenchera un processus de rénovation urbaine accepté par les habitants. In fine, le projet a vocation à renforcer la gouvernance locale, la légitimité des institutions publiques locales et à promouvoir le bien-être des populations. Il financera des investissements multisectoriels, définis comme prioritaires par la municipalité et répartis dans l'ensemble de l'agglomération de façon à maximiser les impacts sociaux. L'approche est pragmatique, en partant des réalités foncières kényanes et en favorisant une planification spatiale plus stratégique que réglementaire. Enfin, la contractualisation entre le gouvernement et la municipalité de Kisumu contribuera à clarifier les responsabilités de chacun des acteurs et à promouvoir une plus grande transparence des transferts financiers. Outre son volume financier inédit dans le domaine du développement municipal au Kenya, le KUP est donc caractérisé par une démarche innovante qui conjugue pragmatisme et vision intégrée du développement urbain.

Développement et adaptation

Autre exemple emblématique dans un autre contexte géographique : à Ho Chi Minh-Ville, l'AFD finance et accompagne la ville dans la mise en œuvre d'un projet de territoire intégré qui fait une large place aux défis environnementaux. Cet appui, à travers son fonds d'investissements urbains (HIFU), vise à permettre à la ville de faire face aux défis de sa croissance tout en favorisant des mesures d'atténuation et d'adaptation au changement climatique dans certains secteurs prioritaires (santé, éducation, environnement, logement social). En effet, avec 7 millions d'habitants et une puissance économique et financière qui en font le moteur du développement économique du Vietnam, Ho Chi Minh-Ville " aspire " toujours plus de populations en quête d'une vie meilleure. Cette croissance constitue un défi majeur à gérer pour les autorités locales... mais pas le seul : les aménagements urbains à prévoir sont d'autant plus importants que la ville, à l'instar du delta du Mékong et de celui du fleuve Rouge, est particulièrement vulnérable aux conséquences du changement climatique, à commencer par la montée des eaux : à l'horizon 2050, 61 % de la superficie de la ville risque d'être régulièrement inondée (lire repère 20). Le schéma directeur de planification urbaine 2025 d'Ho-Chi-Minh-Ville anticipe la montée des eaux et prévoit notamment des critères spécifiques de construction en fonction du caractère inondable des zones. Le financement d'équipements collectifs via une structure locale comme HIFU s'inscrit dans ce schéma directeur, permettant ainsi à l'AFD de contribuer au développement des infrastructures sociales tout en améliorant les impacts environnementaux et sociaux de l'urbanisation. Parallèlement, un instrument stratégique de financement local est renforcé.

En direct

Autre exemple sur le continent américain cette fois, le programme municipal de Curitiba pour l'environnement urbain et les transports, financé sur prêt direct à la collectivité brésilienne et s'appuyant sur une maîtrise d'ouvrage locale forte, est également caractéristique de la stratégie d'intervention de l'AFD : il adopte en effet une approche globale de la collectivité et de son territoire, en promouvant à la fois la cohérence et la viabilité financière des politiques publiques mises en œuvre. Du point de vue de son contenu, ce projet participe à la fois à la lutte contre le réchauffement climatique et à la préservation de la biodiversité urbaine, constituant d'ailleurs une première intervention de l'AFD dans ce dernier domaine.

La seconde a été effectuée auprès d'une collectivité turque, la municipalité métropolitaine de Kayseri (MMK), à travers le projet de " soutien au programme d'investissement de la MMK ", qui vise à accompagner la municipalité dans sa politique d'investissement lancée en 2005. Emblématique et original à double titre, c'est un prêt en risque direct (sans garantie de l'état) à la municipalité ; au-delà, il s'inscrit dans une approche budgétaire développée via le financement partiel du projet de performances 2007-2009 de la MMK. Par cette approche, l'AFD entend non seulement démontrer la capacité des collectivités turques à accéder aux capitaux pour financer leurs investissements, mais également - et de manière plus générale - appuyer le processus de décentralisation et de démocratisation locale mis en œuvre en Turquie depuis 2004.