Agriculture et sécurité alimentaire : prendre la mesure d'un défi global

Agriculture et sécurité alimentaire : prendre la mesure d'un défi global
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Sommaire de l'article
L'agriculture et l'économie
Ce qu'on sait de la faim
Quels engrais pour quelles agricultures ?
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La sécurité alimentaire, au même titre que le changement climatique ou que la crise économique actuelle, est une question systémique rendant nécessaire une coordination globale. Assurer la sécurité alimentaire pour tous nécessite de réinvestir en agriculture, mais ces investissements doivent être fondés sur le développement durable et la bonne gouvernance.

L'agriculture dans le contexte mondial

La hausse des prix des matières premières de 2008-2009 a remis au sommet de l'agenda international la question de la sécurité alimentaire. Depuis la fin des années 1990, celle-ci était présentée comme une question essentiellement nationale, le marché mondial devant assurer les ajustements globaux entre l'offre et la demande. Depuis, cette question nationale est devenue un problème international exigeant des solutions coordonnées.

L'agriculture et l'économie

La part de l'agriculture dans l'économie et dans la population active varie largement selon les pays. Le secteur reste économiquement important, notamment en Afrique, même si la comparaison entre l'Éthiopie et le Gabon, par exemple, montre un profil très différent en termes d'emplois créés. Même dans les pays qui ont encore une forte main-d'œuvre agricole rurale comme l'Éthiopie et le Kenya, la structure agricole elle-même et les liens avec les autres secteurs expliquent la contribution différente du secteur à la création de richesses nationales. Enfin, de grands pays économiquement importants comme l'Inde ou la Chine, où le secteur agricole représente une faible part du PIB, conservent une part importante de leur population active en agriculture. L'ensemble de ces facteurs témoigne de la difficulté d'aborder globalement la question agricole ou de proposer des stratégies pour l'avenir.
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Le retour de l'agriculture en tant qu'enjeu mondial

Quand les marchés mondiaux des matières premières alimentaires ont flambé en 2008, principalement en raison de la demande accrue des pays en développement, mais aussi à cause de la concurrence dans l'utilisation des ressources avec la production de biocarburants de première génération [Godfray, 2010], un certain nombre d'experts ont suggéré que la flambée des prix alimentaires annonçait une période de hausse et d'augmentation de la volatilité de ces prix, les marchés des produits agricoles devenant de plus en plus interconnectés avec les marchés financiers. Cette crise n'était pas considérée comme conjoncturelle, mais comme une préfiguration de nouvelles tendances majeures. En effet, contrairement à ce qui s'était passé pour les grandes crises antérieures liées aux marchés, notamment celles de 1951 et de 1974, le repli des cours, qui a été très brutal en raison de la crise économique mondiale, n'a été que de courte durée. Les prix des matières premières (en particulier agricoles) ont recommencé à croître dès la fin 2010 et sont restés soumis à une volatilité importante. Cette hausse des prix a provoqué des " émeutes de la faim " dans un certain nombre de pays tout autour du monde, ouvrant une période d'instabilité politique et augmentant le nombre de personnes souffrant de la faim et de malnutrition au niveau mondial.

Les pays ont réagi à cette hausse des prix en essayant d'isoler les marchés locaux de l'instabilité internationale, parfois par la restriction des exportations pour donner la préférence aux consommateurs locaux, renforçant ainsi les tensions sur les marchés mondiaux. La sécurité alimentaire n'était plus une question nationale, mais une crise alimentaire mondiale présente sur l'agenda de chaque gouvernement.

Cette mondialisation de facto de la crise alimentaire s'est traduite sur la scène politique. L'ordre du jour du G8 et du G20 inclut cette question depuis 2008 : la présidence française en a même fait un point important des résolutions de novembre 2011 en créant un Partenariat mondial pour l'agriculture, l'alimentation et la nutrition. Le secrétaire général des Nations unies, quant à lui, a pris plusieurs initiatives dont la création de la High Level Task Force on Food Security et la nomination d'un représentant spécial. Enfin, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Food and Agriculture Organization, FAO) a engagé une réforme et une relance de son Comité de la sécurité alimentaire  Pour plus de détails, voir p. 343-345. .

Cette crise est venue s'ajouter à d'autres préoccupations plus structurelles, notamment la capacité de réponse des agricultures mondiales à la demande à moyen et long terme, la baisse de l'aide publique au développement et des fonds nationaux dédiés à l'agriculture, l'impact du changement climatique, la situation des exclus de la mondialisation et du " milliard d'en bas " que constituent les plus pauvres et la non-durabilité des modèles de consommation alimentaire.

Ce panorama forme un ensemble d'éléments convergents qui font aujourd'hui de la sécurité alimentaire un problème global au même titre que les problèmes d'environnement ou d'instabilité des marchés financiers.

La transformation de l'agriculture dans tous les pays développés, émergents et en développement est une des conditions de la sortie de cette crise systémique. Elle peut jouer un rôle clé dans la réduction de la pauvreté et des inégalités à travers le développement des zones rurales et le soutien aux plus petits producteurs. De nombreux travaux ont montré l'impact positif de la réduction des inégalités sur la croissance économique. Or, le développement de l'agriculture et des zones rurales est une composante efficace de la réduction des inégalités non seulement parce qu'elle est, en tant que telle, une base matérielle de vie et la source de sécurité alimentaire pour une part considérable de la population mondiale, mais aussi parce qu'elle produit des impacts structurels positifs sur le capital humain, la santé et l'éducation. Elle reste un moteur de la croissance économique, même dans les pays développés, comme le montre le cas de l'Irlande éprouvée par la crise financière et qui se relance à travers ses exportations agricoles.

Mais la relance de la production agricole, qui a historiquement largement bénéficié aux consommateurs à travers la baisse des prix, doit se penser aujourd'hui dans un contexte nouveau, en dehors du cadre de la révolution verte : celui de l'enveloppe globale des ressources naturelles et de la maîtrise des impacts de la production sur l'environnement.Certes, ces ressources - eau, terres arables, minéraux et plus globalement fertilité des sols - ne sont pas rares ou en voie d'épuisement partout. Certaines sont renouvelables dans la mesure où les pratiques humaines en font un usage raisonné. Mais le constat global est le même : une utilisation plus intensive des ressources naturelles n'est pas durable pour faire face à la demande croissante de produits alimentaires, même si de nombreuses incertitudes demeurent sur les évolutions complexes des écosystèmes et la durabilité des modes de production alternatifs.

Que recouvre la notion de sécurité alimentaire ?

Le fait que la sécurité alimentaire devienne une question globale ne signifie pas qu'une action internationale coordonnée puisse facilement être entreprise car les visions de cette sécurité ne se recouvrent pas nécessairement. La sécurité alimentaire dispose d'une définition " canonique " adoptée au Sommet mondial de l'alimentation de 1996 et confirmée en 2002 : " La sécurité alimentaire est concrétisée lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. "

En fait, la sécurité alimentaire est une notion à multiples facettes. Au moins quatre dimensions, parfois complémentaires, parfois dissociées, sont présentes dans les discussions internationales : la question de l'auto-approvisionnement en biens de base (self-sufficiency), question particulièrement sensible pour les pays lourdement dépendants des importations de produits de base étant en état d'insécurité alimentaire en temps de pénurie mondiale ; la question de la malnutrition et de la faim, à la fois structurelle (les couches les plus défavorisées des populations urbaines et rurales dans les pays pauvres, émergents ou développés) et conjoncturelle ou spécifique (les situations d'États en faillite, de guerre civile, d'accidents climatiques et de production) (food security) ; la dimension de sécurité alimentaire (food safety) ; et enfin la qualité nutritionnelle des aliments, leur spécificité culturelle et alimentaire dans des espaces donnés. De ces quatre dimensions, ce sont les deux premières qui font plus souvent l'objet du débat international et de l'intervention politique ; les deux dernières, qui impliquent des acteurs différents, ne doivent cependant pas être oubliées tant les questions de malnutrition et de mauvaise qualité des aliments transformés prennent aujourd'hui de l'importance.

Cette diversité des approches explique l'accent mis sur des modes d'action différents selon les institutions et acteurs qui les portent. La vision fondée sur la question de la disponibilité et donc de la production agricole - condition nécessaire, mais non suffisante, puisqu'il reste à garantir l'accès à cette production - est principalement défendue par la FAO et les institutions de la recherche agricole mondiale, créées dans le sillage de la révolution verte. Une vision alternative fondée sur la notion de droit à l'alimentation liée à la Déclaration universelle de 1948, puis le développement des droits économiques et sociaux, est portée par les Nations unies et un nombre croissant d'ONG. Certains pays, notamment l'Inde et le Brésil, l'ont traduite dans leur droit national  Cette vision est développée par Olivier De Schutter dans le chapitre 15. . La sécurité alimentaire, vue comme la lutte contre la faim et la malnutrition, un des objectifs du Millénaire, fait partie intégrante des politiques de réduction de la pauvreté. Ce point de vue prévaut au sein des agences de développement des Nations unies, et en tout premier lieu la Banque mondiale, une forte corrélation étant observée entre la faim et le développement. Le Rapport 2008 sur le développement mondial [Banque mondiale, 2007] a été le premier à accorder de l'importance à l'agriculture en vingt ans, identifiant une " décennie de négligence de l'agriculture ".

Mais la sécurité alimentaire a aussi été partie prenante du débat sur la libéralisation des échanges agricoles et les interventions des politiques publiques sur les marchés. Ce débat n'est pas clos, même si avec la paralysie des négociations commerciales à l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il a été mis en sourdine. La question a refait surface, cependant, avec la vague de contrôle des exportations au moment de la crise de 2008, témoignant de la fragilité, en cas de crise, du système d'échanges. Enfin, la sécurité alimentaire est aussi l'objectif poursuivi par les organisations humanitaires intergouvernementales et grandes ONG dans les situations de crise et l'insécurité alimentaire est considérée comme un facteur de déstabilisation politique en termes de migrations, de troubles politiques et de changements de régime, de subversion et de terrorisme. En cela, elle représente un enjeu de sécurité au sens traditionnel du terme.

Ce qu'on sait de la faim

Les médias retiennent généralement, comme une barrière symbolique, le chiffre d'un milliard de personnes souffrant de la faim. Si la méthode utilisée par la FAO pour calculer ce chiffre est aujourd'hui discutée, on sait que le chiffre absolu de la population sous-alimentée reste supérieur au premier des huit objectifs du Millénaire pour le développement - diviser par deux la proportion de la population souffrant de la faim entre 1990 et 2015. On peut néanmoins saluer les efforts faits pour éviter que la part de la population sous-alimentée augmente au même rythme que la population mondiale totale, avec des enjeux propres à chaque région : malgré la révolution verte, beaucoup de pauvres en Asie souffrent encore de la faim ; en Amérique latine, des programmes spécifiques semblent avoir porté leurs fruits ; en Afrique, l'enjeu reste avant tout démographique ; dans les pays développés, la croissance d'inégalités génère des situations de sous-alimentation mal référencées dans les statistiques globales.

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La diversité de ces approches et la fragmentation des institutions et des acteurs qui les portent ne facilitent pas une action globale au moment même où il faut en repenser les principaux piliers : la production agricole, les enjeux environnementaux, les enjeux d'équité et de stabilité. Il faut reconnaître, cependant, que la question des interactions entre les différentes facettes du problème est au centre de beaucoup de travaux et de propositions de solutions, dans la recherche comme dans les politiques publiques. Même si chaque institution ou groupe d'acteurs donne la priorité à une seule dimension, la complexité des interactions est reconnue par tous : un exemple est la manière dont les institutions de développement, et les plus spécialisées comme la FAO, considèrent les préoccupations environnementales parallèlement aux objectifs de production.

De même, les interrelations verticales font l'objet de réflexions spécifiques. La question de la sécurité alimentaire se déploie à différents niveaux : international (par exemple, le régime commercial ou les efforts coordonnés d'aide au développement pour l'agriculture notamment) ; régional (les régions ont des situations de vulnérabilité spécifiques et des dispositifs institutionnels propres) ; national (avec des politiques particulières concernant tant les droits que la disponibilité ou l'accessibilité) ; et, enfin, local (les situations d'insécurité alimentaire sont toujours liées à des territoires, des ressources et des populations spécifiques). Ces niveaux interagissent entre eux avec l'intégration croissante des économies à l'économie mondiale : par exemple, les investissements internationaux croissants et souvent contestés dans les achats de terres agricoles.

Il faut aussi tenir compte de la complexité, voire de la complexification, des relations entre les acteurs de la filière alimentaire : la révolution alimentaire de la fin du xxe siècle s'est caractérisée par des changements radicaux dans l'ensemble du système alimentaire. D'importants moteurs et obstacles pour les changements des systèmes agricoles échappent à la production primaire, et concernent la chaîne d'approvisionnement en aval et les services de recherche et de développement en amont.

L'agriculture au cœur du développement durable

L'agriculture figure en tête des priorités mondiales, car c'est à la fois un secteur fortement touché par les changements globaux (changement climatique, dégradation des ressources en eau, espèces envahissantes...) et un moteur important de ces changements, en raison de ses impacts sur l'environnement. À titre d'exemple, les acteurs du secteur agricole eux-mêmes préconisent que les négociations sur le climat prennent en compte le secteur, notamment pour ce qui concerne le financement de l'adaptation, mais aussi pour les actions d'atténuation (comme cela a été le cas lors de la Journée de l'agriculture et du développement rural à Durban, CdP17, le 3 décembre 2011  Pour plus de détails, voir p. 243-245. ).

Il est de plus en plus admis qu'en raison de la rareté croissante des ressources, du changement climatique et des préoccupations relatives aux coûts environnementaux, un statu quo dans l'utilisation des ressources naturelles par l'agriculture n'est pas envisageable [McIntyreet alii, 2009]. Les options possibles pour l'avenir de l'agriculture doivent donc être évaluées par rapport à ces nouvelles données fondamentales.

Il est essentiel d'augmenter la productivité de l'utilisation des ressources. Cela peut se traduire par l'optimisation de la productivité des terres, l'efficacité de l'utilisation de l'eau, mais également par la réduction de l'utilisation d'intrants extérieurs, minimisant ainsi la dépendance vis-à-vis des ressources non renouvelables comme l'énergie fossile, et réduisant aussi les impacts environnementaux. L'augmentation de la productivité est également liée à une meilleure " fermeture " des cycles naturels sur eux-mêmes (carbone, eau, azote, phosphore, matières organiques pour la fertilité des sols...) à l'échelle de l'écosystème, ce qui réduirait en outre le besoin d'intrants externes et les impacts sur l'environnement.

La résilience au changement climatique et, en général, aux risques et aux chocs environnementaux est également un élément clé pour la viabilité de long terme de l'agriculture, en particulier pour les agriculteurs les plus vulnérables. En pratique, l'accès des petits exploitants pauvres aux technologies permettant d'améliorer la productivité et la résilience représente un défi majeur : l'accessibilité des technologies et le soutien public pour investir dans l'amélioration de la productivité joueront également un rôle clé. L'agriculture est de nouveau à l'ordre du jour, et l'on peut espérer une nouvelle dynamique d'investissements : mais les défis actuels et émergents sont tels qu'il est important de choisir les bonnes orientations pour utiliser au mieux ces investissements.

Repenser l'agriculture mondiale

Maintenant que l'agriculture retrouve sa juste place au sommet de l'agenda international, la question clé est de définir les types de systèmes agricoles dans lesquels il convient d'investir. Étant donné l'importance capitale de la nourriture pour le bien-être et la stabilité sociale et politique, il est probable que les gouvernements et autres organisations voudront encourager la production alimentaire au-delà de la simple stimulation de mécanismes de marché.

La nature des retours sur investissement - en général à long terme - pour de nombreux aspects de la production alimentaire, l'importance des politiques en faveur de la durabilité et de l'équité plaident également contre le fait de s'appuyer uniquement sur les solutions de marché. Alors, comment produire plus de nourriture durablement ?

Poursuivre aujourd'hui le modèle moderne dominant d'une agriculture à grande échelle hautement mécanisée et consommatrice d'intrants, et l'étendre à de nouvelles zones où la production alimentaire devra augmenter à l'avenir, n'est tout simplement plus une option, puisque nous nous heurtons à des limites naturelles [Buck et Sherr, 2011]. Pour déployer le potentiel de l'agriculture et permettre un développement durable, il faudra changer nos modèles actuels pour des modèles capables de produire des résultats sociaux, économiques et environnementaux positifs à des échelles multiples.

Les politiques agricoles ont grandement besoin de réformes, et cela s'applique à la fois aux pays du Nord et du Sud. Les contraintes sont fortes et nombreuses mais les opportunités aussi.

Les défis

Du côté de la demande comme de l'offre, l'agriculture est confrontée à une multitude de défis. En ce qui concerne la demande, ces défis englobent la sécurité alimentaire et nutritionnelle, la croissance démographique, l'évolution de la demande liée à l'augmentation des revenus et l'utilisation des cultures vivrières pour la production de biocarburants, en plus de l'émergence de l'agriculture (aliments, terre) en tant que marchandise d'investissement négociée au niveau mondial.

Selon la FAO, la production alimentaire devra augmenter d'au moins 70 % d'ici 2050 pour répondre aux besoins d'une population en expansion et à l'évolution des régimes alimentaires [FAO, 2011b].

Cette situation fragile de la sécurité alimentaire mondiale est en partie due aux différentes pressions liées à la hausse des prix, la spéculation sur les marchés des produits agricoles ou la pression croissante des biocarburants, mais c'est aussi, et peut-être plus fondamentalement, le reflet de décennies de sous-investissement et de mauvais investissements dans le secteur agricole, tant par les gouvernements que par les bailleurs. Les gouvernements des pays à faible revenu où l'économie repose sur l'agriculture n'ont consacré qu'environ 4 % de leurs budgets nationaux à l'agriculture [Banque mondiale, 2007] et les bailleurs de fonds ont diminué la part de l'aide publique au développement (APD) pour l'agriculture, passée d'un maximum de 18 % en 1979 à un minimum de 3,5 % en 2004 [Banque mondiale, 2007].

Du côté de l'offre, les défis rencontrés par l'agriculture incluent la disponibilité limitée en terres, eau, intrants minéraux et main-d'œuvre en milieu rural, ainsi que la vulnérabilité croissante de l'agriculture au changement climatique. Certains diront qu'il y a beaucoup de terre et d'eau dans le monde, mais que nous n'utilisons tout simplement pas efficacement les ressources. La Banque mondiale estime à plus de 200 millions d'hectares les surfaces dégradées et sous-utilisées en Afrique pouvant être mises en production. Les rendements des principales cultures céréalières en Afrique pourraient facilement être doublés, voire triplés.

Les opportunités

Beaucoup de nouvelles opportunités émergent pour l'agriculture. Elles supposent la sensibilisation accrue des gouvernements, l'intérêt des bailleurs pour soutenir et investir dans le développement de l'agriculture dans les pays à faible revenu, l'intérêt croissant des investisseurs privés dans l'agriculture durable et l'augmentation de la demande des consommateurs pour des aliments produits de manière durable. De nouveaux marchés dynamiques, de profondes innovations technologiques et institutionnelles et de nouveaux rôles pour l'État, le secteur privé et la société civile, tout cela caractérise le nouveau contexte pour l'agriculture.

Afin de saisir ces opportunités, il est nécessaire de poursuivre la recherche agricole et de mieux appliquer les résultats déjà obtenus. Actuellement, ni les centres internationaux de recherche du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (Consultative Group for International Agricultural Research, CGIAR), ni les centres de recherche nationaux ne sont suffisamment financés. Sur le plan positif, de nouveaux acteurs comme la Fondation Gates entrent en jeu et soutiennent financièrement la recherche agricole.

Il existe de multiples possibilités d'innovation dans les technologies et pratiques agricoles, allant des innovations au niveau des semences grâce à l'amélioration génétique (sélection assistée par marqueurs, OGM) aux innovations à l'échelle des exploitations avec une meilleure intégration agronomique des principes écologiques, en passant par les innovations reliant les agriculteurs aux marchés (telles que les applications informatiques). À l'heure actuelle, il n'y a pas de consensus mondial sur le niveau ou le type d'innovation susceptible de produire les meilleurs résultats à faibles coûts de mise en œuvre  Cette discussion est développée dans le chapitre 9. .

Pourtant, comme le note Olivier De Schutter [2011], transformer l'agriculture en un modèle durable, à faible émission de carbone et permettant de préserver les ressources, qui soit axé sur les petits exploitants, ne se fera pas par hasard, mais seulement à dessein. Pour réussir cette transition, il faudra une forte volonté politique aux niveaux nationaux et une grande coopération internationale ainsi qu'un ensemble de politiques de soutien et d'investissements publics dans les infrastructures, les services de recherche et de développement agricoles et la création de conditions économiques propices, notamment de marchés plus équitables.

Nouveaux fondamentaux et objectifs politiques

Rendre l'agriculture plus efficace pour soutenir une croissance durable et réduire la pauvreté commence par un climat sociopolitique favorable, une gouvernance adéquate et de solides fondamentaux macroéconomiques. Cela nécessite ensuite la définition d'un agenda pour une transition vers une agriculture durable, agenda et transition qui peuvent différer radicalement d'un pays à l'autre. Ce défi est mondial et concerne tous les types d'agriculture, mais il sera relevé différemment par les pays qui ont déjà fait l'objet d'une industrialisation de l'agriculture après la Seconde Guerre mondiale ou par la révolution verte des années 1960 à 1980 (pays de l'OCDE, Asie, Amérique latine), et par les pays dont l'agriculture reste essentiellement " traditionnelle ", c'est-à-dire à faibles intrants, avec forte main-d'œuvre et modèles extensifs. Ces différentes agricultures sont confrontées, dans chaque région, à des conditions divergentes de l'offre et de la demande.

Mais, face à ce défi mondial, quatre nouveaux principes fondamentaux doivent être considérés. Le premier est la nécessité d'avoir un impact non seulement sur l'agriculture mais sur toute la chaîne alimentaire : fabricants d'intrants, chercheurs, agriculteurs, agro-industries, distributeurs et consommateurs sont tous concernés et la durabilité de l'agriculture ne peut être obtenue sans une prise en compte de la durabilité du système alimentaire plus large. Les articulations entre les différentes étapes de la chaîne de valeur doivent être améliorées, avec de meilleures conditions d'entrée et d'accès au marché, de nouveaux types de liens entre producteurs et consommateurs, et des chaînes de valeur globalement plus efficaces minimisant les pertes.

Le deuxième principe fondamental est le rôle des agriculteurs. Il est nécessaire d'autonomiser les agriculteurs en tant qu'acteurs clés de cette transition : pour s'assurer que les résultats de la recherche atteignent bien les champs, les agriculteurs ont besoin de participer au processus d'innovation ; les choix des technologies agricoles et des voies de transition doivent pouvoir assurer des emplois décents. Les organisations d'agriculteurs peuvent constituer un outil précieux pour les mobiliser et doivent être développées dans ce sens. Mais de nouvelles méthodes d'identification des priorités de recherche, d'intégration des compétences des agriculteurs et de transmission des connaissances et des innovations sont aussi essentielles.

Le troisième nouveau principe concerne l'interaction entre l'agriculture et les autres secteurs économiques. Un programme d'" agriculture au service du développement " ne fonctionnera que si les liens entre l'agriculture et les autres secteurs économiques sont favorisés

Enfin, le quatrième consiste à encourager les investissements privés aux côtés de l'intervention publique en agriculture, et de superviser ces nouveaux investissements pour s'assurer qu'ils tiennent compte des besoins des petits exploitants.

Reconstruire un scénario d'économie verte avec l'agriculture durable

Il n'existe pas de solution unique, mais un élément clé doit être un cadre à l'échelle appropriée pour prendre les décisions politiques et de gouvernance. Ce cadre aidera à son tour à assurer que toute initiative de développement économique fondée sur l'agriculture sera véritablement durable, discutée et validée de manière démocratique et transparente, en évitant les situations de rentes injustes ou le déni de droits. L'intervention publique sera nécessaire pour corriger les défaillances du marché (en particulier les externalités environnementales, positives ou négatives), construire des filets de sécurité et investir dans les infrastructures.

Un pays souhaitant mettre en place un agenda "agriculture au service du développement" doit définir ce qu'il faut faire et la façon de le faire. Savoir que faire nécessite un cadre politique ancré sur le comportement des acteurs : les producteurs et leurs organisations, le secteur privé dans les chaînes de valeur et l'État. La façon de le faire nécessite une gouvernance efficace pour mobiliser le soutien politique et la capacité de mise en œuvre, là encore sur la base du comportement des acteurs : l'État, la société civile, le secteur privé, les bailleurs et les institutions mondiales.

Pour utiliser l'agriculture comme un moteur de développement et un fournisseur de biens publics, tels que la protection de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles, ou encore d'aliments de haute qualité, un pays a besoin d'un programme cohérent et complet.

La capacité d'assurer la paix sociale et un système de gouvernance légitime au sein d'un environnement macroéconomique sain est une condition nécessaire pour la réussite de tout plan pour l'agriculture. Ce postulat de base a trop souvent fait défaut dans les pays agricoles jusqu'au milieu des années 1990, notamment en Afrique subsaharienne. Le programme agricole devra être écologiquement viable à la fois pour réduire l'empreinte environnementale de l'agriculture et pour soutenir la croissance future de l'agriculture. Dans cette perspective, il est essentiel et aussi important de profiter des connaissances locales que des progrès de la science et de la technologie, biosciences, TIC, écologie.

Le modèle doit être spécifique à chaque pays et ses conditions naturelles et s'adapter aux projets et capacités des acteurs locaux à travers une large participation. Enfin, le suivi des progrès de mise en œuvre, en assurant une capacité administrative adéquate, est aussi important que la conception des politiques.

Le nouvel intérêt suscité par les questions de l'agriculture ne se limite pas, ou ne devrait pas se limiter, aux pays en développement et à un agenda pour une " agriculture au service du développement ". L'agriculture - et tous les stades de nos systèmes alimentaires - doit jouer un rôle dans la réalisation du développement durable dans les pays du Nord comme du Sud (comme l'illustre l'initiative Économie verte et agriculture de la FAO, ou la Stratégie pour une croissance verte de l'OCDE).

Les pays du Nord doivent repenser leurs politiques agricoles à travers le spectre de la durabilité (et également l'efficacité des politiques publiques), car les signaux des marchés et le soutien public représentent toujours une incitation pour des pratiques agricoles non durables trop souvent à travers des subventions nuisibles à l'environnement et à l'emploi. L'agriculture peut fournir des biens et des services environnementaux en même temps que des biens alimentaires, mais les sociétés doivent être prêtes à payer pour leur existence. Cela doit se faire en cohérence avec nos engagements internationaux (commerce, changement climatique, etc.). Dans la mise en œuvre des changements majeurs nécessaires, les pays sont souverains et choisiront leurs propres options ; mais les défis de durabilité dans les trois dimensions (économique, sociale et environnementale) font qu'il est important d'évaluer les stratégies choisies, et de réaliser que la voie du développement durable peut être étroite étant donné les défis. Quels que soient les choix, les fondamentaux doivent être justes.

Les consommateurs et les entreprises doivent également agir aux côtés des gouvernements et des agriculteurs. Les entreprises, en particulier, doivent appliquer une gouvernance d'entreprise responsable dans leurs activités de base, à la fois en amont et en aval de la production alimentaire. Elles peuvent jouer un rôle crucial en tant que fournisseurs d'intrants pour l'agriculture : la durabilité de la production agricole implique une utilisation durable des intrants. De même, en tant que transformateurs de produits agricoles, les entreprises sont responsables de la qualité et de la composition nutritionnelle, ainsi que du contenu de leurs campagnes de communication, qui jouent un rôle croissant dans la consommation alimentaire. Elles font partie de la solution, et ce d'autant plus que les grands groupes mondiaux de production et de distribution alimentaire façonnent les choix des consommateurs. Dans un monde où l'obésité et la malnutrition touchent un grand nombre de personnes pauvres, les entreprises ne peuvent ignorer l'impact de leurs politiques.

Enfin, le besoin d'un débat mondial sur les futurs modèles de consommation est pressant. Même si la diversité de la consommation alimentaire est grande et, nous l'espérons, le restera, les tendances non durables doivent être évaluées. Comme pour les habitudes de consommation énergétiques, la voie occidentale moderne de consommation élevée de viande basée sur une utilisation très inefficace de l'énergie et des ressources naturelles ne peut pas être suivie par une population de 9 milliards d'habitants. Une discussion mondiale sur ce sujet est inévitable.

La mondialisation a joué un rôle majeur, tant positif que négatif, pour la sécurité alimentaire ; désormais, aucune solution ne peut être déployée au seul niveau national. Les différentes visions du rôle de l'agriculture et de l'alimentation devront trouver un terrain d'entente, loin de la fracture commerciale traditionnelle. Réintroduire dans la discussion les différentes composantes, notamment les biens publics locaux et mondiaux que l'agriculture durable peut produire, est certainement une avancée positive.

Les gouvernements devront faire face à un paradoxe. Assurer la sécurité alimentaire est, et a été dans l'histoire de tout régime politique, une responsabilité des gouvernements et un élément de leur légitimité. En tant que telle, c'est une composante importante de leur souveraineté et des exemples tragiques, comme la famine en Corée du Nord, montrent combien les gouvernements ont considéré la sécurité alimentaire comme faisant partie de leur domaine exclusif. Mais, en raison des interactions mondiales, allant du changement climatique à l'instabilité des marchés, le plein exercice de la souveraineté, dans ce cas et dans beaucoup d'autres comme le contrôle des maladies ou le réchauffement planétaire, exige une action et une coordination mondiales.

La disponibilité alimentaire et les tendances historiques de la sous-alimentation

Au xxe siècle, le discours relatif aux politiques alimentaires tournait essentiellement autour de la faim et des problèmes de disponibilité alimentaire dans le monde en développement. De réelles avancées ont été faites dans les domaines du transfert de la recherche, du développement et de la technologie entre les années 1940 et 1970, qui ont augmenté la production agricole à travers le monde. Ces progrès ont été mesurés en termes d'approvisionnement à moindre coût de plus de nourriture pour plus de personnes. Les augmentations de la production agricole favorisées par la révolution verte sont souvent créditées d'avoir contribué à éviter une famine généralisée, et d'avoir permis de nourrir des milliards de personnes. Alors que l'impact de la révolution verte a été significatif en Asie (principalement pour les petits exploitants et les consommateurs) et en Amérique latine (surtout pour l'agriculture à plus grande échelle), il a été relativement faible en Afrique, non pas parce que le taux de production n'a pas augmenté, mais parce qu'il n'a pas pu suivre le taux de croissance de la population. Ainsi, alors que la révolution verte a certainement apporté un éclairage utile et mérite incontestablement une attention particulière pour tirer des enseignements, elle n'a pas résolu le problème suivant : comment alimenter une population qui devrait atteindre 9 milliards d'habitants en 2050 ?Alors que le nombre de personnes sous-alimentées a diminué constamment depuis les années 1970, il a recommencé à augmenter à partir du milieu des années 1990. Aujourd'hui, les statistiques montrent une aggravation dévastatrice de la faim et de la malnutrition. Selon la FAO, qui mesure la " sous-alimentation " pour estimer la sécurité alimentaire dans le monde, 925 millions de personnes étaient sous-alimentées en 2010, chiffre qui représente 13,6 % d'une population mondiale s'élevant à 6,8 milliards d'habitants, et presque toutes ces personnes sous-alimentées se trouvent dans les pays en développement [FAO, 2011a]. Ce chiffre de " sous-alimentation " a augmenté depuis le milieu des années 1990, en partie à cause de la crise économique mondiale actuelle, en partie parce que l'agriculture a été négligée par les gouvernements et agences internationales, notamment pour les très pauvres ; mais plus particulièrement, cette augmentation est due à la croissance significative des prix des denrées alimentaires ces dernières années.

Quels engrais pour quelles agricultures ?

La consommation d'engrais est croissante à l'échelle mondiale (+ 14 % entre 2002 et 2009), un chiffre qui recouvre des situations contrastées : la diminution du recours aux engrais dans les pays les plus développés ne contrebalance pas la forte augmentation de leur utilisation en Asie ou en Europe de l'Est. La consommation d'intrants en Afrique subsaharienne reste par ailleurs très faible, témoignant plus d'un manque de ressources financières des acteurs agricoles que d'un choix motivé par des raisons écologiques.
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