Agriculture et développement économique en Afrique : les termes du débat

Agriculture et développement économique en Afrique : les termes du débat
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Sommaire de l'article
Controverses et débats
Agriculture et développement : des liaisons…
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La controverse sur la place de l'agriculture dans le développement est toujours vivace. Deux visions, agro-optimistes et agro-pessimistes, s'opposent quant au rôle que peut jouer l'agriculture comme moteur de croissance et de transformation économique, ainsi que sur la place des petites exploitations familiales. Cette opposition est particulièrement vive en Afrique, continent encore majoritairement agricole.

Le débat sur l'importance de l'agriculture pour la croissance et la transformation économique, ainsi que sur la place des petites exploitations agricoles, se joue entre deux camps. D'un côté, les agro-optimistes insistent sur le rôle positif de l'agriculture dans la croissance et défendent souvent en même temps les petites exploitations. De l'autre, les agro-pessimistes, s'ils ne sont pas toujours contre la promotion de l'agriculture commerciale, s'interrogent sur la pertinence des petites exploitations et considèrent le développement agricole national comme insignifiant pour la sécurité alimentaire, estimant que l'industrie et les importations doivent être prioritaires.

Ce chapitre porte sur l'Afrique subsaharienne. Après une présentation des débats sur le rôle de l'agriculture dans le développement économique, nous analyserons en détail les cas de l'Éthiopie et du Ghana, avant de conclure par une brève discussion sur les opportunités et les défis de la transformation de l'agriculture africaine.

Les termes du débat

D'un point de vue historique, théorique et empirique, il existe peu de controverses sur l'importance de l'agriculture pour lutter contre la pauvreté en Afrique. Une réduction de la pauvreté de grande ampleur ne se fera en effet pas sans croissance du secteur agricole, car, dans la plupart des pays africains, plus d'un tiers de la population active (parfois jusqu'à 50 %) pratique l'agriculture, et la contribution de la production agricole au panier de consommation des populations les plus pauvres est majeure. Ce qui reste toutefois un défi, et peut-être sans surprise une source de désaccord, est la façon de transformer l'agriculture africaine, essentiellement composée de petites exploitations. Cette transformation nécessite le développement d'une agriculture non traditionnelle (souvent orientée vers l'exportation), mais aussi la mutation de l'agriculture traditionnelle, caractérisée par la fabrication des mêmes produits depuis des générations. Si les exemples de réussite de l'agriculture tournée vers l'exportation sont de plus en plus courants en Afrique [lire par exemple Reardon et alii, 2009], leur développement et réplication pour inclure les petites exploitations agricoles traditionnelles orientées vers le marché national est loin d'être acquis.

Ce débat sur les trajectoires de transformation du secteur agricole en Afrique renvoie aux liaisons entre le développement agricole et la croissance économique. Albert Hirschman introduit ce concept de liaison, selon lequel l'investissement dans un secteur peut avoir des effets bénéfiques non pas sur ce seul secteur mais sur d'autres secteurs liés (par exemple, pour une industrie, sur les industries situées en amont et en aval), et donc sur l'économie en général [Hirschman, 1958]. À la fin des années 1950, on supposait que les leviers économiques nécessaires, susceptibles d'entrainer d'autres secteurs à leur suite, devaient être les industries modernes, l'agriculture étant perçue comme un secteur traditionnel voué à disparaître. En effet, on peut s'attendre à ce que l'agriculture de subsistance ait peu de liaisons avec les autres secteurs économiques, car elle n'utilise généralement presque pas d'intrants modernes produits par les secteurs non agricoles.

Cependant, la révolution verte des années 1960 et 1970 en Asie a balayé l'image d'une agriculture traditionnelle cantonnée au rôle de développement passif. Elle a révélé la possibilité de transformer l'agriculture grâce à des technologies scientifiques adaptées aux conditions écologiques d'un pays. Le " modèle d'innovation induite " défendu par Hayami et Ruttan [1985] souligne l'importance du changement technique pour la croissance agricole, mais aussi que ce changement est souvent endogène au système économique d'un pays. Comme la révolution verte et le modèle d'innovation induite l'ont montré, la croissance de la productivité agricole nécessite de tisser des liens entre secteurs agricole et non agricole. En introduisant des liaisons de consommation, Johnston et Mellor [1961] ont les premiers fait entrer la notion de liaisons dans l'économie générale, dont l'agriculture est une composante majeure.

Le repère 1 résume les principaux points de divergence entre optimistes et pessimistes agricoles, qui s'opposent essentiellement sur leur vision de l'évolution des petites exploitations. En analysant le rôle de l'agriculture dans le développement à travers l'histoire, Barrett et alii [2010] concluent que les perspectives des années 1960 restent pertinentes aujourd'hui. Gollin [2010] montre que le développement agricole est essentiel pour la croissance économique des pays densément peuplés ayant un accès limité aux marchés internationaux, car l'importance de la croissance induite par l'agriculture dépend de la possibilité d'importer des aliments et de son coût. Dercon [2009] fait valoir que l'agriculture est essentielle pour la croissance économique des pays africains enclavés, pauvres en ressources, mais pas pour les pays riches, côtiers ou bien situés. De Janvry [2010] souligne l'importance des coûts engendrés par le fait d'avoir négligé l'agriculture dans les pays en développement dans les années 1980 et 1990, faisant le lien entre le regain d'attention accordée à l'agriculture et les récentes crises économiques, sociales et environnementales des années 2000. De son point de vue, le rôle de l'agriculture pour le développement doit être redéfini, car ses fonctions sont désormais multiples et les contextes de mise en œuvre ont radicalement changé. Si le nouveau paradigme de l'agriculture au service du développement reste incomplet, la mise en œuvre d'une agriculture repensée en faveur du développement est essentielle et urgente en Afrique.

Liaisons agricoles et non agricoles en Éthiopie et au Ghana

L'idée selon laquelle le rôle de l'agriculture dans le développement diffère d'un pays à l'autre fait consensus. Des évaluations à l'échelle nationale sont donc nécessaires. Nous présentons ici les cas de deux pays africains très différents, en nous concentrant sur les liaisons agricoles et non agricoles afin de comprendre le rôle de l'agriculture dans le développement.

L'Éthiopie et le Ghana sont révélateurs des contrastes qui existent en Afrique. L'Éthiopie est un pays enclavé, pauvre en ressources naturelles autres que les terres agricoles et aux premiers stades de sa transformation économique. L'agriculture commerciale à grande échelle étant rare, ce sont les petites exploitations qui doivent être le moteur de la croissance agricole. En revanche, le Ghana est un pays côtier bien situé qui bénéficie du commerce avec l'Europe. En raison notamment d'améliorations récentes de ses infrastructures, il a le potentiel de développer des services axés sur l'exportation. Le Ghana est donc un exemple type de pays qui, d'après les agro-pessimistes, devrait se concentrer sur le développement de l'industrie orientée vers l'exportation plutôt que sur l'agriculture.

Le cas de l'Éthiopie

Avec seulement 15 % de sa population vivant en zone urbaine, l'Éthiopie demeure l'une des économies les moins urbanisées et les plus agraires au monde (repère 2). Sauf pour le café, les graines de sésame, les cuirs animaux et quelques autres produits agricoles primaires, l'économie alimentaire nationale demeure isolée des marchés mondiaux par des coûts élevés de transport et de commercialisation. L'agriculture est dominée par des aliments de base cultivés localement et non négociés internationalement comme le teff, le sorgho et l'orge. Le pays n'a pas de ressources minérales et les biens et services exportés ne représentent qu'environ 13 % du PIB, un taux beaucoup plus bas que dans la plupart des pays africains. Les principales importations industrielles sont le carburant, les engrais et autres produits chimiques.

D'après les agro-optimistes, le caractère fermé de l'économie éthiopienne est à l'origine des forts effets de liaisons du secteur agricole. L'Éthiopie étant isolée des marchés mondiaux et principalement agraires, quand la croissance agricole permet d'augmenter le revenu des agriculteurs, ces derniers achètent plus de produits et services non agricoles produits localement. Ainsi, il existe de fortes liaisons de consommation entre ces deux secteurs. L'économie étant fermée, le prix des denrées alimentaires diminue également quand la production agricole s'accroît. Par conséquent, lorsque la croissance est dirigée par la productivité agricole, les agriculteurs qui adoptent des pratiques productives en bénéficient, tandis que les acheteurs nets ruraux et les ménages urbains profitent de la baisse des prix alimentaires, et augmentent ainsi leur demande en biens agricoles et non agricoles. Cette baisse des prix est bénéfique pour les secteurs non agricoles en ce qu'elle réduit les coûts du travail. Si cet effet de liaison classique s'est affaibli dans de nombreux pays en développement en raison de la mondialisation, il reste dominant en Éthiopie.

Les agro-optimistes pensent que les caractéristiques géographiques de l'Éthiopie, vaste pays aux conditions agro-écologiques variées, expliquent aussi les forts effets de liaison agricoles. Le commerce intérieur est actif et les marchés ont bénéficié d'améliorations récentes des infrastructures routières et des politiques en faveur du marché. Les augmentations de la production agricole locale créent des opportunités de développement des services liés à l'agriculture comme la transformation, le stockage et le commerce. Ainsi, l'Éthiopie a connu récemment une croissance rapide de son économie de services, comme cela s'est produit en Inde pendant la révolution verte [Hazell et Haggblade, 1991].

L'Éthiopie disposant d'une main-d'œuvre abondante, les agro-pessimistes mettent en avant la possibilité de développer un fort secteur manufacturier intensif en main-d'œuvre [Ellis et Harris, 2004 ; Ellis, 2005]. Mais le faible coût du travail n'est qu'un des nombreux prérequis au développement d'une industrie, et les coûts importants de transports (domestiques et internationaux) auxquels doit faire face l'activité économique en Éthiopie annulent cet avantage.

Il est d'autant plus important de pousser à une croissance agricole pour satisfaire une demande alimentaire accrue, car les populations des petites villes consomment principalement des produits agricoles locaux moins chers que les produits importés. Si l'économie d'Addis Abeba semble capable de se développer indépendamment de l'agriculture, c'est déjà l'une des plus grandes villes africaines et l'augmentation du coût de la vie liée à l'essor des importations alimentaires réduirait les bénéfices du développement industriel, soulignant la nécessité de préserver et augmenter la production agricole locale. Le lien traditionnel entre salaires urbains et productivité agricole reste donc fort [Banque mondiale, 2007].

Les effets de liaison de l'agriculture ont fortement orienté la Stratégie d'industrialisation pilotée par le développement agricole (ADLI) en Éthiopie, qui vise à " transformer structurellement la productivité de l'agriculture paysanne et rationaliser et reconstruire le secteur manufacturier, en utilisant intensivement les ressources naturelles et la main-d'œuvre du pays " [GOE, 1993]. Cette stratégie est au cœur du programme de développement du gouvernement lancé depuis 1993, faisant l'objet de réajustements à mesure de la meilleure compréhension du rôle de l'agriculture dans la croissance, comme en témoigne le Plan d'accélération du développement durable pour mettre un terme à la pauvreté en Éthiopie de 2005 [MoFED, 2005].

Malgré les défis liés à la croissance démographique importante et rapide et aux ressources foncières limitées et dégradées, des investissements et des décisions politiques ont récemment eu un fort impact sur le développement agricole. Depuis 2004, l'agriculture éthiopienne, comme l'ensemble de l'économie, a connu la croissance la plus rapide et la plus forte de l'histoire du pays, avec un taux annuel moyen d'environ 10 % entre 2005 et 2009. L'agriculture représente 40 % de l'économie éthiopienne, aussi sa contribution directe à la croissance du pays est majeure. Cependant, elle bénéficie aussi indirectement aux secteurs non agricoles, comme le montre l'application du modèle d'équilibre général calculable (EGC) pour l'Éthiopie [Dorosh et Thurlow, 2010]. La simulation représentée dans le repère 3 indique qu'un ralentissement de la croissance agricole affecterait négativement la croissance des secteurs non agricoles, 70 % de la baisse de croissance globale observée étant directement lié à l'agriculture, tandis que le reste résulte des liaisons avec l'agriculture qui affectent négativement les autres secteurs. En revanche, lorsque la croissance non agricole ralentit, seulement 20 % de la baisse de la croissance globale résulte d'effets de liaisons entre les secteurs non agricoles et agricoles. On peut donc en conclure que la croissance agricole a directement contribué à la récente période de forte croissance économique en Éthiopie, tout en stimulant indirectement la croissance des secteurs non agricoles par ses effets de liaison.

L'effet de la croissance agricole sur la réduction de la pauvreté est moins controversé. Notre analyse EGC suggère qu'un ralentissement de la croissance agricole entraîne un taux de pauvreté beaucoup plus élevé qu'un ralentissement similaire de la croissance non agricole (repère 2).

L'exemple du Ghana

Le Ghana a longtemps été considéré comme l'une des " vedettes " de l'Afrique subsaharienne [Coulombe et Wodon, 2007]. Au cours des trente dernières années, le pays a connu une croissance positive du PIB par habitant chaque année, phénomène très inhabituel dans le monde [Breisinger et Diao, 2008]. La croissance économique soutenue a non seulement permis d'augmenter le revenu par habitant jusqu'à plus de 1 000 dollars américains ces dernières années, mais a aussi aidé le pays à réduire son taux de pauvreté de 51,7 % en 1991/1992 à 28,5 % en 2005/2006 [GSS, 2007]. Le taux de croissance du Ghana s'est encore accéléré après 2006, il est donc prévu que le pays atteigne l'objectif du Millénaire pour le développement 1 et divise par deux son taux de pauvreté des années 1990 avant 2015 [Kolavalli et alii, 2011].

Cette croissance régulière s'est accompagnée d'une urbanisation rapide. En 2009, environ la moitié de la population vivait en zone urbaine. Toutefois, le développement industriel urbain a été lent et les efforts du gouvernement pour le promouvoir ont largement échoué. Après l'indépendance, une stratégie de développement menée par l'État a permis la création de plusieurs grandes entreprises industrielles, mais peu ont survécu à l'heure de la libéralisation et de la mondialisation. La part de l'agriculture dans l'économie a été remplacée par des services informels, tandis que l'industrie stagnait. Aussi, la question fondamentale pour le Ghana n'est pas de savoir si le pays doit développer son secteur industriel, mais quel doit être le rôle de l'agriculture dans un tel développement. Ce rôle potentiel est examiné ci-dessous par une analyse des agro-industries.

La transformation agroalimentaire représente 60 à 70 % de l'industrie du Ghana, qui dans son ensemble contribue à moins de 10 % du PIB [Breisinger et alii, 2009]. Elle concerne les aliments de base, les textiles, les meubles et autres produits du bois. Globalement, le secteur agricole national peut fournir les matières premières nécessaires.

Si la transformation des aliments traditionnels - souvent à petite échelle et informelle - existe depuis longtemps au Ghana, la consommation d'aliments transformés par les industries formelles s'est rapidement développée, stimulée par la hausse des revenus, l'urbanisation et l'augmentation du coût d'opportunité du temps des femmes [Reardon, 2009]. En conséquence, il y a plus d'opportunités de développer la transformation agroalimentaire visant à satisfaire la demande locale, sans le niveau de compétitivité requis pour l'exportation. Toutefois, l'augmentation de la demande intérieure en aliments transformés est souvent satisfaite par des produits importés, en raison de la libéralisation des échanges [Robinson et Kolavalli, 2010]. Cette tendance est non seulement un défi pour le développement des industries agroalimentaires, mais elle menace également le secteur agricole.

L'état de l'industrie agroalimentaire au Ghana a été analysé par Robinson et Kolavalli [2010]. En étudiant le cas de la transformation de la tomate, ils ont montré que la capacité de production, nettement sous-utilisée, n'était pas une contrainte pour le développement. Cependant, les consommateurs préfèrent la pâte de tomates importée et la production des petits exploitants stagne, car la productivité et la qualité des tomates fraîches sont trop faibles pour assurer un approvisionnement régulier à des prix compétitifs. Ainsi, le développement de l'agro-industrie comme première étape de l'industrialisation en Afrique dépend avant tout de la productivité agricole.

L'exemple de la tomate n'est pas unique, et l'Afrique connaît de nombreux échecs de transformation alimentaire à grande échelle. Par exemple, à l'exception du cacao, le Ghana est devenu récemment importateur net de produits agricoles primaires et de produits agroalimentaires transformés. Environ un tiers des devises issues de l'exportation de cacao sert à payer les produits agricoles importés, dont beaucoup pourraient être produits localement. Les importations de riz (entre 60 et 70 % de la consommation) et de viande de volaille (entre 80 et 90 % de la consommation) ont bondi après la libéralisation du marché intérieur et l'abaissement des barrières à l'importation au début des années 1990 ; et les importations de légumes et produits oléagineux transformés ont augmenté en moyenne de 20 % par an au cours de la dernière décennie. Les producteurs locaux ne peuvent rivaliser avec les importations et réduisent ou modifient leur production [MAE, 2009]. Comme la demande pour la plupart des aliments importés varie considérablement en fonction des revenus, ces importations devraient continuer à augmenter en l'absence de production nationale concurrentielle.

Une agriculture compétitive devrait donc être en mesure de pénétrer le secteur industriel grâce à la transformation alimentaire. Toutefois, si la productivité agricole stagne, le développement des entreprises agroalimentaires sera limité, car les produits transformés importés moins chers se substitueront aux matières premières agricoles non exportées. En effet, avec la mondialisation, l'agriculture et l'industrie sont devenues de plus en plus intégrées et interdépendantes, c'est pourquoi l'industrie africaine devrait être un mécanisme de transformation des produits agricoles et non pas de remplacement de l'agriculture.

Opportunités et défis pour l'évolution de l'agriculture africaine

Les gouvernements de nombreux pays africains sont en désaccord avec les agro-pessimistes et remettent l'accent sur l'agriculture au service du développement. Par ailleurs, plus de trente pays africains subsahariens avaient, dès 2010, signé le Programme détaillé pour le développement de l'agriculture africaine et accepté d'augmenter les dépenses publiques agricoles à hauteur de 10 % du budget total du gouvernement. Dix pays ont déjà atteint cet objectif. Les donateurs et les partenaires du développement croient également en l'importance de l'agriculture pour la croissance économique, la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté en Afrique, aussi devons-nous profiter de cette occasion pour nous engager de façon irréversible dans le choix de l'agriculture comme moteur de croissance [Brooks, 2010].

Il est encourageant de noter que les performances agricoles se sont récemment améliorées en Afrique. Mais la majorité du surplus de production résulte de l'augmentation des surfaces cultivées, plutôt que d'une meilleure productivité ou de l'utilisation accrue d'intrants modernes.

Les défis de l'Afrique sont considérables et, à certains égards, uniques dans l'histoire du monde, avec des transitions économiques et démographiques simultanées dans un contexte de mondialisation et de changement climatique [Naylor, 2011]. Alors que les pays africains ont beaucoup à apprendre de l'exemple de l'Asie, la révolution verte africaine sera différente étant donné que le continent fait face à des conditions initiales (rôle de l'État, acuité du problème alimentaire) et un contexte international (mondialisation des échanges agricoles, changement climatique) très différents.

La transformation du secteur agricole est difficile et il n'existe pas de formule magique. La leçon la plus importante à tirer de la révolution verte asiatique est probablement qu'un engagement politique sérieux sur le long terme est indispensable. Les bénéfices ne suivront que si l'effort est suffisamment grand, concerté et soutenu [De Janvry, 2010]. La révolution verte asiatique a eu lieu grâce à l'engagement actif et cohérent du gouvernement dans l'adoption de technologies et dans le processus de transformation (par exemple, les pays asiatiques bénéficient souvent d'un système de vulgarisation agricole efficace). Si l'on considère que le secteur privé devrait diriger le développement de l'industrie agroalimentaire en Afrique, cela signifie que l'engagement des pouvoirs publics africains dans l'amélioration de la productivité agricole serait différent, posant les questions suivantes : que doit faire le gouvernement, comment doit-il le faire et quelles sont les conditions requises pour la révolution institutionnelle des petites exploitations agricoles ?

Il existe plus d'un chemin pour réussir la transformation de l'agriculture africaine. Les erreurs sont inévitables et les leçons devront être tirées. Le succès de l'agriculture d'exportation, à l'initiative du secteur privé en particulier, a été encourageant. Reste à savoir si cet exemple peut s'appliquer à une agriculture traditionnelle principalement tournée vers le marché intérieur. Une étude critique des expériences par secteur et par pays est nécessaire afin de construire des cadres d'analyse appropriés.

Controverses et débats

Source : données compilées par les auteurs.
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Agriculture et développement : des liaisons profondes

Le Ghana et l'Éthiopie sont deux pays très différents dans leur situation géographique, leur connexion à l'extérieur, leur organisation spatiale ou leurs infrastructures. Ils illustrent ainsi la multiplicité des modèles de développement agricole et la diversité des raisons - économiques mais aussi sociales ou environnementales - qui justifient des politiques fortes d'investissement dans le secteur.
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