Afrique : Où et comment loger les urbains ?

Date: 2010
Afrique : Où et comment loger les urbains ?
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Sommaire de l'article
Location, mode d'accès au logement
Johannesburg chasse ses pauvres
Logemens informels à Jo'burg
Nairobi. Le logement, mode d'accès à la ville…
Nairobi, ville de locataires
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La recherche d'une cohésion sociale urbaine n'est pas un objectif nouveau, et différents pays africains s'y sont essayés avec des résultats contrastés. Une régulation du marché basée sur des normes de logement ne constitue pas une garantie de réduction de la ségrégation spatiale ou d'accès à la propriété pour les populations les plus pauvres. La recherche de l'attractivité économique peut ainsi pousser les autorités locales à freiner l'arrivée de nouveaux migrants ou à reléguer les plus pauvres toujours plus en périphérie. Protéger l'occupation, améliorer les logements existants, densifier l'habitat locatif paraissent, par contraste, des outils plus efficaces au moment où les villes du monde vont devoir accueillir 2 milliards de citadins supplémentaires.

Une part en forte croissance de la population urbaine mondiale est pauvre et occupe illégalement des terres. Il existe beaucoup trop peu de logements adéquats et surtout d'un coût abordable pour les citadins pauvres, qu'il s'agisse de logements en location, de logements occupés par leur propriétaire ou en copropriété. Les pauvres n'ont souvent pas accès au crédit qui leur permettrait de devenir légalement propriétaire d'un terrain ou d'un logement en ville ou encore d'y apporter des améliorations. Comment les villes parviendront-elles à loger les 2 milliards de citadins supplémentaires attendus au cours des deux prochaines décennies ? Comment les villes peuvent-elles relever le défi de l'inclusion dans la société en améliorant l'accès au logement ?

L'essentiel de la croissance de la population urbaine est absorbé par les " bidonvilles " (slums, en anglais), c'est-à-dire des zones d'habitation dépourvues d'une ou de plusieurs caractéristiques élémentaires : un abri adéquat, l'accès à l'eau et à l'assainissement, une protection contre l'expulsion. Or l'approche adoptée par les pouvoirs publics vis-à-vis des bidonvilles est régie par une politique de la ville axée sur la compétitivité. Cette politique n'est pas favorable à l'acceptation et à la légalisation d'installations non autorisées et/ou des bidonvilles existants. Elle est, en outre, hostile à l'apparition de nouveaux établissements informels pour faire face à la croissance de la population de citadins pauvres. Cependant, comme nous l'expliquerons plus en détail, garantir la " sécurité d'occupation " ou empêcher réellement l'expulsion constitue une première étape importante sur la voie de l'amélioration des conditions de vie des habitants de bidonvilles (lire chapitre 9). L'absence d'une telle sécurité garantie par les pouvoirs publics et une pratique ouverte de l'exclusion sociale, que ce soit pour des raisons d'origine ethnique ou de nationalité, amplifient les tensions dans les communautés pauvres, provoquant une violente exclusion sociale partant de la base.

Les politiques urbaines et les interventions destinées à loger les 2 milliards de citadins supplémentaires à venir dans les vingt prochaines années doivent non seulement s'attacher à produire de nouveaux logements répondant aux critères d'une forme urbaine durable, mais aussi mettre un terme à l'expulsion forcée (phénomène largement sous-déclaré) d'individus qui doivent quitter les villes ou s'installer dans leur périphérie. Les deux cas d'éradication de bidonvilles à grande échelle développés dans ce chapitre, tous deux ciblant des logements locatifs, permettent d'illustrer cette tendance négative de la pratique urbaine.

Si les formes dominantes d'occupation diffèrent fortement d'une région à l'autre, un puissant groupe de pression a trouvé une solution simpliste au problème de la sécurité d'occupation en préconisant l'occupation par le propriétaire ou l'accession à la propriété. Les exemples contrastés de Johannesburg en Afrique du Sud et de Nairobi au Kenya montrent comment deux formes d'occupation dominantes (par les propriétaires dans un cas et par les locataires dans l'autre) produisent des villes très différentes. Ces deux villes, qui se distinguent en outre par un aménagement planifié pour l'une et une quasi-absence de planification pour l'autre, procurent à des populations de plus en plus nombreuses et de plus en plus pauvres un accès très différent au logement. Le contraste entre les quartiers de propriétaires, aérés et situés à l'écart des autres, de Johannesburg et les quartiers de logements locatifs compacts de Nairobi nous permet de mettre en évidence des effets surprenants, pervers et souvent ignorés en termes de durabilité urbaine. Ces exemples montrent qu'il est impératif d'adopter une approche plus différenciée de la politique de la ville et du logement et de s'attacher résolument à produire une forme urbaine dense, pratique, durable et inclusive (lire chapitre 5).

On verra enfin que le type de compétitivité urbaine qui est actuellement encouragé dans le monde entier est incompatible avec une véritable inclusion sociale. Si l'on veut loger correctement une population urbaine en constante augmentation, il est impératif et urgent de passer d'une logique de compétitivité mondiale des villes à une logique d'inclusion sociale dans la ville.

Bidonvilles, compétitivité des villes et exclusion des pauvres

En 2000, lorsque les Nations unies ont lancé le Projet de développement du Millénaire, la population urbaine mondiale s'établissait, selon les estimations, à 2,86 milliards de personnes. Elle devrait augmenter de 1,38 milliard d'ici 2020 et de plus de 2 milliards d'ici 2030. En 2001, on estimait que 31,6 % de la population urbaine vivait dans des bidonvilles et que ce phénomène touchait principalement les pays africains (lire repères 14 et 15). L'essentiel de l'accroissement démographique urbain devrait être absorbé par les bidonvilles selon ONU-Habitat.

Les bidonvilles sont définis comme des zones caractérisées par un ou plusieurs des éléments suivants : 1) accès inadéquat à l'eau, 2) accès inadéquat à l'assainissement, 3) mauvaise qualité et manque de sécurité des logements, 4) taux d'occupation élevé et 5) absence de sécurité d'occupation. Ces conditions de vie précaires se rencontrent essentiellement dans les implantations illicites et souvent non planifiées. À mesure que les villes grossissent, le marché du sol urbain se développe et d'autres utilisations de ce sol (commerciales, industrielles ou résidentielles), qui génèrent des revenus plus élevés, font de plus en plus concurrence aux bidonvilles. Dans un tel contexte, aggravé par la libéralisation des marchés fonciers, les établissements illégaux ne sont guère protégés contre une démolition future1. Comme on le sait depuis longtemps déjà, la sécurité d'occupation, ou protection contre l'expulsion, est par conséquent la question la plus importante et la plus urgente pour les bidonvilles2.

Les implantations illégales ou non planifiées dont la sécurité d'occupation n'est pas garantie sont habituellement qualifiées d'" établissements informels ", et relèvent du terme générique de " bidonvilles ". Les établissements informels peuvent être créés et construits par les citadins pauvres eux-mêmes - comme c'est généralement le cas dans certaines villes d'Afrique australe et d'Amérique latine - ou par des acteurs plus aisés qui cherchent à tirer parti de la demande permanente de logements pour les pauvres - comme c'est généralement le cas dans des villes comme Nairobi, au Kenya, ou Port-Harcourt, au Nigeria.

Les plupart des établissements informels se définissent non seulement par l'absence de sécurité d'occupation, mais aussi par les quatre autres éléments caractéristiques des bidonvilles (cf. supra). Si le droit d'occupation n'est pas protégé ou si les établissements ne sont pas légalisés, les pouvoirs publics sont en principe réticents à investir pour améliorer l'accès à l'eau et à l'assainissement, ou la qualité des habitations. Dans le même temps, à de rares exceptions près (essentiellement les États progressistes d'Amérique latine), les pouvoirs publics sont notoirement opposés à garantir le droit d'occupation dans les établissements informels existants, même s'il s'agit principalement d'un acte juridique ne nécessitant pas de dépenses publiques massives. Cette réticence s'appuie sur un sentiment très répandu chez les décideurs selon lequel la légalisation de logements illégaux ne fera qu'encourager davantage l'urbanisation illégale par ou pour les vagues de migrants pauvres qui viennent s'installer en ville. Toute ville qui légaliserait la construction illégale de logements devrait dans le même temps craindre d'attirer une population qui, sinon, s'orienterait vers d'autres villes. De nombreuses municipalités créent donc volontairement des conditions urbaines peu attirantes pour les citadins pauvres, afin d'éviter la croissance urbaine indésirable issue de cette migration.

Depuis les années 1990, les villes ont été encouragées à élaborer une politique de concurrence économique active entre elles, afin de parvenir à la croissance économique, ou bien à s'efforcer d'être " compétitives à l'international "3. Les stratégies de développement urbain (city development strategies) encouragées par l'Alliance des villes (Cities Alliance) - une coalition internationale de donateurs comprenant la Banque mondiale et le Centre des Nations unies pour les établissements humains, mais également liée à des organisations internationales d'administrations locales (lire repère 12) -, se concentrent sur cet objectif, en essayant également, malgré quelques tensions, de répondre aux besoins immobiliers d'une population urbaine toujours plus nombreuse. La compétitivité sous-entend inévitablement non seulement d'essayer d'attirer davantage d'investissements nationaux et mondiaux que les villes concurrentes, mais aussi, même si ce n'est pas toujours explicite, de ne pas attirer plus de migrants indésirables que les autres villes. Cette concurrence négative entre les villes dépasse les frontières nationales et donne lieu à des migrations transfrontalières. Ainsi, les villes sud-africaines font tout leur possible pour ne pas attirer de migrants zimbabwéens en situation de précarité économique. Nous reviendrons sur les conséquences de cette exclusion sociale manifeste imputable à l'État dans le cas de Johannesburg pour montrer que, là-bas comme à Nairobi, elle contribue à une exclusion sociale violente parmi les pauvres.

Dans un contexte de concurrence entre les villes, peu de municipalités ont pour priorité d'ouvrir l'accès au logement pour les pauvres. Bien au contraire, les besoins en logement considérables des citadins pauvres sont considérés comme un fardeau, un problème supplémentaire, un obstacle à la croissance économique et à la prospérité urbaine. De nombreuses municipalités font tout pour que les pauvres restent en dehors de la ville ou pour qu'ils en partent. L'éradication, l'expulsion, le relogement et la réinstallation vont de pair avec les aspirations d'une ville moderne de classe internationale4, ainsi qu'avec le mandat que semblent leur donner les Nations unies et qui consiste à éradiquer les bidonvilles ou les établissements informels d'ici 2020. " Des villes sans taudis " (Cities without Slums) est en effet le slogan peu heureux que les Nations unies ont retenu pour accompagner l'objectif 7 du Millénaire pour le développement (OMD) qui demande d'" améliorer sensiblement la vie d'au moins 100 millions d'habitants de taudis d'ici 2020 ". Il a pour résultat que des villes ferment leurs portes aux pauvres. C'est le cas de Pretoria, capitale de l'Afrique du Sud, où la municipalité dépense plus d'argent pour faire contrôler les établissements informels par des sociétés de sécurité privées que pour apporter des services rudimentaires à ces mêmes établissements. Dans la province, l'approche retenue par cette ville fait figure de " bonne pratique " pour endiguer la croissance des établissements informels. Elle consiste clairement à repousser les pauvres hors de la ville.

La sécurité d'occupation pour les citadins pauvres

Suivant l'orthodoxie de la politique néolibérale, la pleine propriété est la forme d'occupation à privilégier pour les citadins pauvres5. L'urbanisme moderne a précédé cette acception néolibérale de l'accession à la propriété. Il prônait en effet de manière idéaliste une banlieue peu densément peuplée6, aux logements financés par des prêts hypothécaires, partant de l'hypothèse que la plupart des ménages urbains tireraient leur revenu d'un emploi formel et rempliraient les critères d'attribution d'un prêt d'accession à la propriété. Ce modèle continue d'inspirer et de façonner l'expansion urbaine formelle, bien qu'il lui soit depuis longtemps reproché d'être source de ségrégation et de dépendance vis-à-vis de l'automobile, d'être onéreux et accessible seulement aux individus jugés solvables, et, par conséquent, d'engendrer l'exclusion.

L'essentiel des pauvres vivants dans les pays périphériques voient la ville comme un marché au sens pré-industriel du terme. Ils n'y viennent pas dans l'espoir d'y trouver un emploi formel (dans l'industrie), un prêt et une maison, mais dans celui de décrocher une petite part du marché informel du commerce de détail et des services. À propos du Brésil, Marcelo Lopez de Souza utilise le qualificatif d'" hyperprécaires7 " pour désigner cette catégorie de population. Il s'agit d'ouvriers du secteur informel - qui s'y retrouvent souvent à la suite d'une exclusion - dans des pays semi-périphériques, qui travaillent et vivent dans des conditions d'extrême précarité. On peut observer dans le monde entier des efforts pour contribuer à l'accession à la propriété de ces hyperprécaires. Alan Gilbert mentionne la motivation politique, inspirée des États-Unis, en faveur de l'accession à la propriété, à savoir le mythe selon lequel l'accession à la propriété constitue un élément central de la culture nationale. L'accession à la propriété est également encouragée par un puissant groupe d'intérêt, celui des promoteurs immobiliers. À l'une de ses extrémités se trouve Shack Slum Dwellers International, une organisation internationale à but non lucratif de plus en plus influente. Elle demande aux pauvres de mobiliser leurs maigres ressources via l'épargne et le crédit, en vue d'acheter des terrains et de construire des logements dont ils seront propriétaires, et ce en Inde, en Afrique du Sud ou au Kenya8, et donc indépendamment du contexte (lire focus p. 227). À l'autre extrémité, d'éminents défenseurs de la politique libérale, comme l'économiste péruvien Hernando de Soto9, expliquent de façon simpliste que les citadins pauvres auront accès à la richesse grâce à la formalisation des intérêts illégaux qu'ils ont dans la ville et à l'attribution de titres de propriété sur les terres.

Ces deux positions ne comprennent pas que c'est en augmentant les possibilités de location que les pauvres et ceux qui sont légèrement plus aisés pourront accéder à la ville10. Elles négligent non seulement l'existence du logement locatif mais aussi, et surtout, la nécessité d'intervenir intelligemment sur le marché en expansion de la location et d'améliorer les conditions de ce parc immobilier, lequel échappe largement à tout contrôle et dont l'essentiel peut être qualifié de bidonville. Dans le " monde en développement " où malheureusement peu de recherches ont été consacrées à ce sujet, la location est souvent perçue à tort comme un marché constitué d'une " myriade de petits propriétaires ". C'est le cas des villes d'Amérique latine, d'Asie et d'Afrique australe, dans lesquelles l'occupation par les propriétaires est la norme.

Dans plusieurs villes d'Afrique, la proportion de ménages urbains locataires est nettement plus élevée qu'en Asie ou en Amérique latine. Lorsque la location concerne au moins les trois quarts des ménages urbains, il est impossible qu'ils habitent tous l'arrière-cour (backyard tenants) d'un petit propriétaire occupant. Lorsque la population de locataires représente au moins 70 % des ménages urbains et que le parc locatif est majoritairement privé (comme dans les villes de la liste de la première moitié du graphique 1), il est évident que quelques gros " propriétaires " possèdent l'essentiel du parc locatif. Ceux-ci, absents, et bénéficiant souvent d'un appui politique, produisent en toute impunité des logements qui présentent toutes les caractéristiques du " taudis ". Cette pratique est source de danger et d'exploitation. Elle génère néanmoins des densités et des centralités urbaines qui ont un sens dans une perspective d'incertitude économique et de pénurie de pétrole à venir. Comme nous le verrons dans le cas de Nairobi.

Sous l'effet de la mondialisation et de la privatisation croissante des terres publiques qui donnent lieu à un marché résidentiel à visée lucrative, on observe une pénurie grandissante de terrains urbains pour la construction de logements bon marché occupés par leur propriétaire (self-help squatting). Cette tendance a été attestée pour Istanbul, où même ceux dont le revenu a progressé sous l'effet de la mondialisation recourent de plus en plus à la location11. De même à Kigali (Rwanda) qui accuse une raréfaction des logements pour les pauvres, en propriété d'occupation, et où les locataires représentent déjà plus de 50 % de la population, ainsi qu'à Phnom Penh (Cambodge) où c'est le cas de 20 % à 25 % des habitants. Dans ces deux villes, on assiste à la libéralisation des marchés fonciers - encouragée par des politiques qui mettent en avant la compétitivité des villes - et à l'expulsion massive, sous l'impulsion du marché, d'habitants à bas revenu hors des zones informelles. Gavin Shatkin décrit des tendances analogues pour l'Asie : " Si les revenus augmentent très certainement dans les villes asiatiques en phase de mondialisation, les habitants pauvres n'en souffrent pas moins d'une crise du logement sans précédent12. "

Si la libéralisation du marché foncier pousse de plus en plus de ménages à louer des habitations de mauvaise qualité, souvent dans des bidonvilles, le logement locatif illégal est lui-même la cible des plus importantes expulsions massives de ce millénaire. À Abuja, capitale du Nigeria, des évictions massives de locataires ont eu lieu dans les bidonvilles qui s'opposent à l'application rigide du plan d'aménagement urbain de 1979. Notons toutefois que les logements locatifs sont apparus autour des anciens villages tribaux que le plan d'aménagement de 1979 souhaitait éradiquer et dont il recommandait la réinstallation ailleurs. Mais des décisions politiques ont conduit ensuite à l'ajournement de la réinstallation, qui n'avait été mise en œuvre qu'en partie. L'urbanisation galopante a épuisé les terres agricoles des villages tribaux. Dès le départ, Abuja, construite selon des critères très ambitieux, ne prévoyait pas de logements bon marché. Les villageois ont par conséquent commencé soit à vendre illégalement leurs terres à des individus qui investissaient dans des logements à usage locatif à bas coût, soit à investir eux-mêmes dans ce type de biens. Lorsque la politique urbaine a changé, l'un de ces villages, avec ses logements à usage locatif, a été officiellement inséré dans le plan d'aménagement urbain. Mais, en 2003, l'éviction manu militari des bidonvilles d'Abuja a mis un terme brutal à cette pratique. Selon les estimations, en 2007, quelque 800 000 ménages n'avaient plus accès à la ville. D'autres expulsions sont prévues.

Quasiment en même temps et de façon analogue, les autorités zimbabwéennes ont cherché à " rétablir l'ordre " en lançant l'opération Murambatsvina en juin-juillet 2005. Détruisant les marchés illégaux, les établissements informels, les terrains illégalement occupés et les cabanes des arrière-cours, cette opération a privé quelque 700 000 personnes de leur logement et 300 000 autres des moyens de subsistance qu'elles trouvaient dans le commerce informel13. Bien que condamnée par la communauté internationale, cette opération a séduit le ministre du Logement de la province du Gauteng - dont fait partie Johannesburg - qui s'est engagé à mener une action similaire sur les logements illégaux de sa province14.

Johannesburg : des logements subventionnés en périphérie. Lorsque les logements pour les pauvres sont subventionnés par l'État, comme c'est le cas en Afrique du Sud, ils sont rarement intégrés à la ville et à son économie. Bien au contraire, ces programmes de grande ampleur sont développés sur des parcelles de terrain bon marché en périphérie des villes, imposant des coûts et présentant l'inconvénient de la distance. Paradoxalement, cette forme urbaine non viable est le résultat d'un respect strict des normes et des règlements de planification, et relève de la " bonne gouvernance ".

Johannesburg, avec ses 3,2 millions d'habitants selon le dernier recensement qui date de 2001, occupe une superficie de 130 kilomètres sur 33. Malgré un quartier d'affaires central et compact, sa densité résidentielle est extrêmement faible, problème auquel tente de remédier le Spatial Development Framework de la ville. Durant les dernières années de l'apartheid, la loi relative au contrôle des flux (influx control) de migrants en direction des villes a été abrogée et la ségrégation raciale de moins en moins appliquée. Dans ce contexte, un nombre croissant de citadins pauvres se sont installés dans des logements ouvriers surpeuplés gérés par l'État ou par des sociétés, dans les arrière-cours des maisons légales des townships, dans les établissements informels en expansion très rapide à la périphérie des townships et sur des terres agricoles péri-urbaines abandonnées15. Depuis les années 1990, les citadins pauvres occupent également le centre-ville : ils y louent ou " occupent " des tours d'habitation abandonnées et/ou mal reconverties - en 2001, quelque 78 000 personnes à faible revenu ont été recensées comme vivant dans le centre-ville.

Dans le cadre de la politique de 1986 sur l'" urbanisation ordonnée " (orderly urbanisation), qui prônait l'accession à la propriété pour les citadins pauvres, de grandes parcelles de terrains périphériques ont été sommairement viabilisées par l'État (sites and services schemes). Après les élections démocratiques de 1994, la politique du logement a été nettement affinée et renforcée. Un droit d'accès à un logement adéquat a même été inscrit dans la Constitution. Le programme visant le déploiement à grande échelle de terrains sommairement viabilisés à l'intention des pauvres à la périphérie des villes s'est toutefois poursuivi, et il a même fini par inclure la construction d'infrastructures de qualité supérieure ou d'une maison minimale. En permettant ainsi aux citadins pauvres d'accéder " gratuitement " à la propriété, les autorités perpétuaient la ségrégation et la fragmentation urbaines qui existaient déjà du temps de l'apartheid. Ces vastes zones éloignent les citadins pauvres des facilités et des opportunités économiques de la ville. Si l'on respecte strictement les procédures, les règlements et les normes d'aménagement urbain, on impose aux pauvres un mode de vie coûteux et contraignant. Des personnes à qui l'on avait attribué un logement en périphérie sont souvent contraintes de revenir dans les logements informels mieux situés d'où elles étaient parties.

Comme nous l'avons déjà dit, une conception politique simpliste voudrait que l'inclusion sociale passe par l'accession à la propriété dans des endroits excentrés. Ce phénomène progresse lentement. Or, comme le montre le graphique 2, près de 30 % des ménages de Johannesburg sont exclus du logement formel et vivent dans les quelque 179 établissements informels que compte la ville (dans des immeubles squattés) ou louent de manière informelle un abri dans l'arrière-cour d'une maison bon marché. Ces logements " inadéquats " offrent souvent un meilleur accès à l'économie que les logements formels pour lesquels ces ménages ont peut-être déjà postulé.

Dans le cadre d'une campagne nationale visant à éradiquer les établissements informels d'ici 2014 à nouveau justifiée par le slogan de la cible 11 de l'OMD 7 (" Des villes sans taudis "), il existe des projets d'amélioration in situ. À Johannesburg comme ailleurs, cette solution est jugée adaptée au mieux pour la moitié des logements, les autres étant comme toujours voués à la démolition et leurs occupants à la réinstallation dans de nouveaux logements à la périphérie. La stratégie d'éradication vise également à empêcher la formation de nouveaux établissements informels. Du coup, à mesure que la demande de logements bon marché s'accroît, la densité locative des établissements informels augmente, faute de pouvoir s'étendre ou d'en créer de nouveaux. Des études montrent que, dans toute l'Afrique du Sud, les locations dans les arrière-cours ont progressé plus vite de 1996 à 2007 que les logements dans les établissements informels.

Une exclusion xénophobe. Dans les villes d'Afrique du Sud, l'exclusion sociale a revêtu une dimension plus sinistre encore. Des forces de l'ordre aux responsables du logement, les autorités municipales font montre d'une discrimination explicite à l'encontre des étrangers venus d'autres pays d'Afrique, apparemment dans le but d'endiguer la vague de pauvres indésirables dans la ville. Les étrangers, dont font partie les réfugiés économiques et politiques, sont exclus des logements subventionnés par l'État, et rivalisent par conséquent pour obtenir les rares places encore disponibles dans les établissements informels de plus en plus surpeuplés et sur le marché sous-développé de la location privée à coût abordable. Dès la fin des années 1990, on a observé que cette discrimination publique alimentait un fort ressentiment à l'égard des migrants étrangers parmi les Sud-Africains à faible revenu, en particulier ceux vivant dans des établissements informels. Attisées par les campagnes d'éradication des bidonvilles qui ont activement empêché la formation de nouveaux établissements informels, et, partant, intensifié la concurrence pour des espaces de vie marginalisés, des violences xénophobes très inquiétantes ont éclaté entre pauvres dans tout le pays en mai 2008 - après avoir commencé dans les établissements informels de Johannesburg. Une exclusion sociale partant de la base est apparue dans sa forme la plus crue et la plus cruelle, et ce dans un pays où le souvenir des violences raciales liées à l'apartheid est encore très vif. Les tensions perdurent, les médias parlent d'une reprise des attaques xénophobes à la mi-2009, à l'heure où nous écrivons ces lignes. Dans le même temps, des manifestations en faveur de meilleures prestations de services publics témoignent de la frustration des Sud-Africains marginalisés qui voient que les promesses qui leur avaient été faites n'ont pas été tenues et qui se trouvent exclus d'une représentation politique digne de ce nom.

Nairobi : une ville compacte axée sur la location et l'esprit d'entreprise. Contrairement à Johannesburg, certaines villes ne proposent pas de subventions au logement ; l'esprit d'entreprise y est encouragé, tandis qu'une économie urbaine non régulée dispose d'une grande liberté pour façonner la ville de manière plus compacte et plus pratique. C'est le cas de Nairobi. Ici, la classe politique ne prétend pas parvenir à l'inclusion sociale des citadins pauvres en les rendant propriétaires d'un morceau de terrain. En revanche, un marché de la location entrepreneurial donne accès à des espaces de vie minimaux. S'ils sont largement inadéquats, souvent surpeuplés et peu sûrs en raison de l'absence d'autorisation, ces logements pour les pauvres sont bien situés, donnent accès à l'économie urbaine et peuvent renforcer cette dernière en permettant aux individus d'intégrer le secteur du commerce de détail. Dans les immeubles locatifs de plusieurs étages (qui proposent pour la plupart des chambres), le rez-de-chaussée est généralement consacré au commerce de détail. À Nairobi, les zones d'habitat locatif précaire ne comportant qu'un étage sont pour leur part qualifiées de marchés en plein air.

La prévalence du logement locatif à Nairobi plonge ses racines dans la pénurie de logements pour les nombreux citadins pauvres qui sévissait du temps du régime colonial, et ce jusqu'en 1963. Malgré le soutien et l'intérêt non négligeables de donateurs dans les années qui ont suivi l'indépendance, le fossé entre l'offre de logements formels et la demande n'a jamais été comblé. Bien au contraire, un nombre toujours croissant de ménages de Nairobi sont venus louer un taudis dans un bidonville : un tiers en 1970, 55 % en 1997 et 60 % selon des estimations plus récentes, même si ce chiffre pourrait inclure des logements privés à plusieurs étages.

Après l'indépendance du pays, les dirigeants kenyans, en particulier Jomo Kenyatta (1963-1978) et Daniel Arap Moi (1978-2002), ont encouragé l'esprit d'entreprise et la création de richesse, autorisé le secteur informel et encouragé l'initiative collective et la mise en commun des ressources16. Des sociétés d'achat de terres (land buying companies) se sont créées et, dès le début des années 1970, ont joué un rôle important dans le company housing, c'est-à-dire la mise à disposition à grande échelle de logements locatifs privés. S'inspirant d'un système d'accession à la propriété à petite échelle pour des propriétaires occupants, les premières zones sommairement viabilisées (site and services schemes) sont rapidement arrivées sur le marché et ont été vendues à ceux qui disposaient des capacités économiques pour construire de grands immeubles locatifs à plusieurs étages17. Cependant, Kenyatta comme Moi ont également laissé leurs familles, leurs parents et leurs alliés pratiquer la corruption et mettre la main sur de vastes portions de terres. Sous le régime de Moi, dans les années 1980, on dit même que la corruption serait " venue d'en haut ". Sur le marché du logement, ces pratiques ont favorisé l'appropriation des terres à des fins de construction de logements, ainsi que la distribution abusive de terres pour la création de bidonvilles à usage locatif, essentiellement des baraques en clayonnage revêtues d'argile et en fer blanc sans accès à l'eau ni à l'assainissement.

À Nairobi, la propriété d'occupation est quasiment inexistante dans les zones d'occupation illégale (self-help squatters) ou dans les établissements informels. Selon le Kenya National Bureau of Statistics, seuls 1,4 % des ménages se classent dans la catégorie " pas de loyer, occupation illégale " (cf. graphique 3). L'invasion des terres ou l'occupation illégale par les citadins pauvres constitue souvent une première étape dans l'accès illégal aux terrains urbains par des individus un peu moins démunis, qui rachètent le terrain aux occupants initiaux, qu'ils évincent, et, s'ils le jugent nécessaire, font appel à des gangs pour résoudre par la force les conflits sur les terres urbaines18. À Nairobi, la violence des gangs, qui plonge ses racines dans l'exclusion politique et ethnique datant du régime de Moi, accentue l'exclusion sociale, souvent pour des motifs ethniques. C'est ce qui est apparu au grand jour lors des violences qui ont éclaté début 2008 après les élections : plusieurs facteurs ont déclenché, selon Susanne D. Mueller, " une spirale de meurtres et de destruction pour des raisons ethniques, et la fêlure subséquente de la fragile idée de nation19 ".

Une ville dense et incluse envers et contre tout. À Nairobi, les bidonvilles, à un ou plusieurs étages, forment une part non négligeable de l'économie urbaine locale. Grâce à l'appui politique dont ils bénéficient, ils survivent aux programmes de réaménagement urbain, voire ils resurgissent ailleurs dans la ville. Si la corruption, la violence et les tensions ethniques constituent des obstacles de poids à l'inclusion sociale, on doit reconnaître que la densité urbaine des logements non clôturés et qui incluent des activités de commerce de détail produit des rues et un espace urbain. La conjugaison d'une localisation favorable en ville, d'activités de détail et de l'espace public qu'offre la rue procure une commodité et une convivialité qui sont absentes, par exemple, de la plupart des quartiers de Johannesburg. Ash Amin et Stephen Graham soulignent le rôle critique de l'" espace public partagé " pour le développement d'une " culture civique qui allie confiance en soi et autonomie, ancrée dans l'exercice étendu des droits de citoyenneté et conjuguée à la tolérance et aux possibilités d'échange culturel que l'on peut acquérir au contact d'inconnus "20.

La politique urbaine de Nairobi ne tient pas compte des aspects positifs de l'utilisation illégale de l'espace. Le dernier énoncé de vision de Nairobi vise la compétitivité, s'inspirant des villes d'Afrique du Sud (entre autres) pour se présenter comme une " ville africaine de classe mondiale ". Comme la politique du logement kenyane, cette déclaration de stratégie ignore la prévalence du mode locatif et cherche davantage à étendre l'accession à la propriété, alors que cette approche contribue largement à financer des investissements dans des logements illégaux (ou autorisés à grands renforts de pots-de-vin).

Le logement et l'inclusion sociale des pauvres

Selon Martin J. Murray, " en règle générale, les paramètres primaires d'inclusion sociale dans la vie urbaine sont un travail régulier et un revenu stable, la possibilité d'obtenir un logement résidentiel légal et l'accès à l'infrastructure physique et aux services sociaux de base [...] [qui confèrent] aux habitants une place légitime dans la ville3 ". Dans la plupart des villes situées dans des régions périphériques, si l'on veut que les habitants disposent d'un logement légalement autorisé et aient accès aux services et à l'infrastructure de base, il est impératif de légaliser et d'améliorer la situation résidentielle existante. Paradoxalement, lorsque l'on cherche, comme le fait l'Afrique du Sud, à résoudre le problème en se concentrant sur une accession à la propriété planifiée plutôt que sur la légalisation et l'amélioration des logements, on ne fait que perpétuer des environnements urbains peu pratiques, coûteux et non viables. Si l'on veut que l'inclusion sociale tienne sérieusement compte des considérations spatiales, il faut alors adopter, guider de façon réaliste et réguler le logement locatif de forme entrepreneuriale de manière à éviter la formation de bidonvilles. Les villes du monde entier, en particulier dans les pays du Sud, doivent absolument mettre à profit l'esprit d'entreprise local pour construire la ville et loger les 2 milliards d'habitants de taudis supplémentaires attendus d'ici 2030. Dans de nombreuses villes, les pouvoirs publics ont contribué à ériger des obstacles ethniques, raciaux ou fondés sur la citoyenneté au sein de leur marché du logement. Ces obstacles doivent être rapidement levés, afin d'éviter que l'exclusion sociale qui part de la base ne sape les gains d'une production accrue de logements.

Si les stratégies de développement urbain prônent l'idée de " ville inclusive ", celle-ci ignore la contradiction entre objectifs d'inclusion sociale et objectifs de compétitivité économique ou mondiale. Favorables aux stratégies de développement urbain, les chercheurs Susan Parnell et Jenny Robinson demandent à ce que des recherches soient menées sur " la difficulté de résoudre le dilemme entre croissance et réduction de la pauvreté dans les villes ". Ils sont convaincus que la théorie urbaine est capable de fusionner la " politique du développement " et une " stratégie urbaine fondée sur la croissance "4. Nous estimons, quant à nous, qu'il est urgent et plus fondamental de repenser les stratégies de notre avenir urbain. Il est nécessaire de discréditer plus sérieusement l'idée de " compétitivité mondiale ". Il est impératif d'élaborer des politiques urbaines mais aussi des politiques du logement à partir du contexte local, en s'appuyant sur les processus économiques locaux, en les encourageant et en les guidant efficacement afin de constituer pour l'avenir un parc immobilier suffisant, adéquat et inclusif.

Les conséquences de la récession économique mondiale actuelle poussent les médias américains à consacrer des articles à des familles entières qui partagent une unique pièce louée, qui vivent dans des " caves " ou dans " des placards sous les escaliers ", loués en toute illégalité. Aux États-Unis, la multiplication des saisies immobilières suscite un regain d'intérêt pour le logement locatif. Cette prise de conscience pourrait déboucher sur un traitement plus nuancé du logement locatif dans les politiques publiques visant à permettre aux citadins pauvres d'accéder dans le monde entier à la ville. Elle pourrait également ouvrir un débat sur une question largement négligée, celle du mode d'intervention et de la manière de guider et d'améliorer la production privée de logements locatifs bon marché.

Location, mode d'accès au logement

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Johannesburg chasse ses pauvres

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Logemens informels à Jo'burg

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Nairobi. Le logement, mode d'accès à la ville pour les pauvres

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Nairobi, ville de locataires

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