Accès à l'eau, accès à la ville
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Sommaire de l'article
Programme Mirep au Cambodge : Du service informel…
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L'accès à l'eau potable et à l'assainissement en zones urbaines est pour beaucoup synonyme de mise en place et d'extension de réseaux. Néanmoins la nature même de la croissance urbaine au Sud malmène cette image du réseau comme meilleure solution technique et sociale. Les politiques d'accès dans les villes du Sud sont aujourd'hui portées par une diversification de l'offre en services, en fonction des revenus et des contraintes physiques des quartiers. Elles réclament surtout de nouvelles institutions de gestion des services, définissant des règles communes, prenant en compte les besoins des usagers et, par la même, leur intégration politique à la ville.

Un intense débat porte sur la manière dont les réformes de libéralisation et de privatisation affectent les relations entre services en réseaux et espaces urbanisés. La thèse dominante, dans les villes du Nord, est que la déstabilisation conjointe du modèle antérieur de gestion des services (production monopolistique, norme égalitaire d'accès, puissance publique surplombant ses administrés) et du modèle de la ville dite fordienne recèle un danger potentiel de fragmentation urbaine. Dans les villes en développement, où l'idéal du réseau intégrateur n'est souvent pas atteint, la réflexion a surtout porté, ces trois dernières décennies, sur des questions d'efficacité économique La notion d'intégration urbaine est entendue ici comme le produit dynamique de processus favorisant, dans les villes, une cohésion technico-fonctionnelle (système d'infrastructures), spatiale (accès équitable aux ressources et aménités urbaines), sociale (redistribution garantissant un minimum vital pour tous) et politique (gouvernance démocratique et inclusive). À l'inverse, la notion de fragmentation renvoie à des mécanismes de délitement des interdépendances socio-économiques et de désolidarisation entre groupes sociaux et espaces urbanisés. .

Un regain d'intérêt pour les fonctions d'intégration des réseaux urbains est cependant manifeste autour des questions d'accessibilité et de justice sociale. Dans des villes hétérogènes, la diversité de la demande en services devient ainsi un vecteur de l'innovation technico-gestionnaire et institutionnelle tandis que l'échec relatif du réseau conventionnel suscite une " normalisation " des offres privées informelles jusqu'alors maintenues hors du cadre légal et statistique du service. Ces évolutions conduisent à l'émergence de systèmes composites de fourniture de services, en prise directe avec la diversité des demandes et de leurs évolutions, qui bouleversent le paradigme du réseau unitaire et son principe d'économie d'échelle, incitant à réinventer la " vision " politique de l'infrastructure unitaire comme support d'intérêt général (lire focus p. 192).

Réseaux et villes du Sud : une déconnexion durable

Émaillé de longues périodes de sous-investissement, le développement des infrastructures demeure aujourd'hui inachevé dans de nombreuses villes du Sud. Faibles capacités institutionnelles, manque de capitaux et pauvreté des ménages limitent le rôle intégrateur des réseaux et conduisent à trois types de situations. Dans le " type chilien ou sud-africain ", les réseaux sont quasiment achevés et le problème principal est celui de la consommation des pauvres. Dans le " type brésilien ou marocain ", un pourcentage significatif de citadins est raccordé mais l'exclusion de vastes " poches " illégales et/ou très pauvres soulève la question de l'adaptation technico-commerciale du réseau. Enfin, dans le " type ouest-africain ", le réseau reste largement à construire et l'accès pour les pauvres doit être subventionné. Expressions de compromis sociotechniques réducteurs au regard des conditions réelles de l'urbanisation, les réseaux conventionnels font l'objet d'une remise en cause à l'origine de " nouvelles " façons d'aborder la question de l'accès à l'eau dans les villes du Sud.

Les modèles conventionnels : une offre rationnée. La réflexion porte d'abord sur les mérites respectifs du public et du privé dans la gestion des services d'eau. Le modèle de l'entreprise publique, nationale ou locale, a dominé jusque dans les années 1980, avec des réussites très inégales. Puis, l'efficacité supposée des entreprises privées et la supériorité de leurs modèles de gestion ont conduit à un " consensus " international incarné par des partenariats public-privé (PPP) et divers types de contrats (concession, affermage, gérance).

Le bilan de ces dispositifs est modeste et aucune évaluation empirique n'a permis de clarifier les enjeux de manière incontestable. Les défauts de la délégation, bien analysés au Nord, se trouvent souvent amplifiés dans les pays du Sud (asymétrie d'information, opacité, investissements trop faibles...), où les cadres contractuels se sont révélés insuffisants pour assurer une répartition efficace des risques dans la durée. Par ailleurs, les agences de régulation créées pour résoudre certains de ces problèmes remplissent mal leurs fonctions. Enfin, les résultats et les performances ne sont pas à la hauteur des promesses en termes de prix, d'investissements et d'attention à la demande des pauvres. Le rythme de signature de nouveaux contrats s'est depuis ralenti et la réflexion se concentre sur les conditions de pérennisation de ceux qui existent, notamment par une amélioration de leur gouvernance.

Que retenir des réformes institutionnelles des années 1990 ? Largement tenues en échec, en dépit de moyens importants, elles montrent que le régime de propriété importe moins que la nature du service au regard des objectifs d'intégration urbaine : le modèle conventionnel reposant sur de grandes infrastructures, une gestion centralisée et l'égalité du service pour tous s'accompagne en effet de coûts d'entrée trop élevés pour les pauvres1.

Cette situation résulte de facteurs techniques (normes trop élevées) et juridiques (tenure foncière illégale) mais aussi de facteurs politiques. Dans de nombreuses villes, les engagements étatiques (financiers et politiques) dans le secteur de l'eau sont trop faibles et les populations sans accès ont peu de moyens d'exprimer leurs demandes de manière audible. En outre, les réformes sectorielles se révèlent incapables de réconcilier les institutions formelles et les organisations censées les incarner, soumises à des changements relativement rapides, et les institutions informelles (représentations et croyances, coutumes, valeurs), qui évoluent de manière plus lente et incrémentale. Les conflits qui ont mis fin à certains contrats de délégation témoignent de ces discordances.

Le foisonnement incontrôlé des offres non conventionnelles. Pour répondre aux demandes non satisfaites, le réseau conventionnel cohabite, dans presque toutes les villes, avec d'autres modes d'approvisionnement marchands, presque toujours combinés entre eux en fonction de critères d'usage, de prix, de goût et d'accessibilité. Ces offres alternatives se développent principalement dans les interstices du service de l'opérateur dominant et de manière inversement proportionnelle à l'extension de ses activités. Elles sont financièrement autonomes, ne bénéficient d'aucune subvention et présentent des caractéristiques typiques de l'économie informelle (non recensée, non fiscalisée, faiblement capitalistique, juridiquement vulnérable). Très présentes dans la distribution, elles interviennent parfois aussi dans la production à partir de forages privés. Bien qu'uniformisées par des comportements mimétiques, ces offres marchandes demeurent le plus souvent hétérogènes, artisanales et, comparées au service conventionnel, coûteuses à l'unité.

Ces caractéristiques n'excluent pas l'existence de formes d'intégration sociale. La généralisation même de ces offres décentralisées conduit à la production d'une norme d'accès compatible avec l'absence de réseau : les usagers sont intégrés dans des réseaux sociaux et marchands qui assurent une diversité de la qualité de l'eau (potable ou non, payante ou gratuite) et de services (à domicile par colportage, à un point public ou privé, avec ou sans garantie de qualité et de régularité, avec ou sans abonnement, etc.). Captifs de marchés non régulés, les ménages sont toutefois rarement en position de peser sur les offres et paient leur eau 10 à 20 fois plus cher que les ménages raccordés. Compte tenu du retard catastrophique de l'assainissement, ils ne bénéficient en outre que très partiellement des externalités sanitaires généralement attachées à l'utilisation d'eau potable.

Dans les espaces urbains où les entrepreneurs individuels privés font défaut, l'initiative provient parfois d'un acteur extérieur (ONG, coopération décentralisée), financeur d'une infrastructure dont la gestion est le plus souvent fondée sur la marchandisation (paiement de l'eau), la contractualisation (à des artisans locaux) et un collectif d'usagers organisés (comité ou association d'usagers) assurant les fonctions de maîtrise d'ouvrage et de régulation. Inégalement formalisées, ces formules communautaires s'apparentent à des " privatisations communautaires " et constituent une variante de la marchandisation2.

Ce panorama des filières " marchandes " alternatives n'est encore qu'une représentation tronquée des modes réels d'approvisionnement car des formes d'accès gratuits persistent et l'eau potable payante n'est souvent qu'une option parmi d'autres (eau de pluie, mares, forages, rivières, etc.). En effet, loin d'engendrer un recours exclusif à l'eau du réseau, le branchement (individuel ou collectif) peut aussi favoriser une recomposition des consommations selon des critères sanitaires (potabilité) et/ou pratiques (eau à domicile). En conséquence, le premier défi à relever pour améliorer les fonctions d'intégration des services est de repenser leur diffusion et leur généralisation à partir de la diversité des systèmes de fourniture existants et de leurs dynamiques.

Diversifier pour intégrer ?

Si le constat de la diversité des situations est largement partagé, les solutions à mettre en œuvre pour développer des services d'eau plus adaptés ne sont ni clairement identifiées ni consensuelles. Relever ce défi exige en effet de repenser l'ensemble des règles qui organisent et encadrent les services : quels périmètres fonctionnels, quels acteurs, quelles normes, quels outils de régulation ? Partir des pratiques et des systèmes existants se heurte en outre à des intérêts corporatistes et professionnels (ceux des ingénieurs du service conventionnel), à des représentations (celles de la norme " acceptable " en ville), et à des rapports de pouvoir (entre opérateur conventionnel et artisans de l'eau).

Malgré tout, des évolutions indiquent que la recherche de nouveaux arrangements passe aujourd'hui par une " mise en ordre " de cette diversité à partir de deux innovations importantes : l'abandon du principe one-size-fits-all des systèmes unitaires et l'adoption d'un principe de normalisation progressive. Le vrai défi est toutefois de penser la coexistence de l'ensemble des filières de fourniture de services, formelles et informelles, et de régler leurs interactions (concurrence ou arrangements coopératifs). Plusieurs scénarios sont envisageables, comme l'intégration des filières dans un système hybride, leur coordination dans des systèmes composites ou leur juxtaposition. Cette dernière correspond à de nombreuses situations actuelles tandis que l'intégration est peu probable à court terme, car elle requiert un métissage de cultures et de compromis sociotechniques peu compatibles entre eux. La coordination dans des systèmes composites est en revanche un scénario plausible dont on commence à voir les prémices3. Elle nécessite le déplacement des normes traditionnelles et son expérimentation dans des dispositifs opératoires innovants dont nous donnons ici quelques exemples.

Innovations et différentiation des services. Dans le domaine de l'eau potable, la réflexion est longtemps restée binaire : le réseau pour les citadins, le puits et les forages pour les villageois, ces deux modes de desserte relevant de logiques comme de filières techniques et institutionnelles distinctes. Cette étanchéité des dispositifs d'approvisionnement est bousculée à partir du milieu des années 1970 sous l'effet de l'urbanisation, de la pauvreté et de la résurgence des questions sanitaires, d'une part, du dynamisme démographique et spatial des périphéries urbaines comme des petites villes, d'autre part.

Ces facteurs poussent à une hybridation progressive des dispositifs d'approvisionnement, avec une nouvelle offre technique, celle des mini-réseaux associant des pompages ou forages motorisés - énergie fournie par le réseau électrique, un groupe électrogène ou des panneaux solaires - et des adductions alimentant des bornes fontaines et des branchements privés. Conçus pour répondre à la demande des bourgs et des petites villes, ces systèmes progressent à la faveur d'une refonte des cadres juridiques sectoriels et de la décentralisation4.

Portée par la recherche d'une articulation entre offre et capacité de payer, l'idée d'une différentiation des services fait également son chemin dans les grandes villes5. Les expériences adaptent les solutions conventionnelles à des clientèles disposant de revenus modiques et irréguliers en abaissant les coûts de raccordement et de gestion de la clientèle par des innovations technico-commerciales. À l'initiative de régies publiques comme d'entreprises privées, elles sont développées partout où un opérateur est confronté aux coûts des réseaux secondaires et de la gestion de clientèles peu rentables. Les efforts portent d'abord sur les coûts de connexion (redevances dues à l'opérateur et frais associés de plomberie et de matériel). Parmi les formules d'aide au branchement, certaines sont fondées sur le micro-crédit, l'incorporation des coûts dans le crédit immobilier, des subventions voire des contributions en nature.

À Windhoek, en Namibie, dès la fin des années 1990, la municipalité a adopté une development and upgrading strategy, constamment amendée depuis, qui définit, en fonction des catégories de revenus, des niveaux de services dont les coûts peuvent être inclus dans le prix de vente du terrain et payables à crédit. À Durban, en Afrique du Sud, cette approche se double d'une réflexion sur les outils de maîtrise des consommations et des dépenses. Des innovations comme le prépaiement électronique tentent également de concilier les pratiques d'achat parcellisé et la culture du micropaiement fractionné dans le temps pour les populations démunies avec les nécessités comptables de l'entreprise.

Ces expériences, auxquelles les grandes concessions latino-américaines - à Buenos Aires (cf. encadré 1) ou La Paz-El Alto) ont aussi contribué, prennent en compte la diversité des modes d'approvisionnement, d'une part, les disparités socio-économiques urbaines, d'autre part, contribuant ainsi à forger des compromis entre droit à l'eau et recouvrement des coûts.

Du privé aux privés : diversification des modèles entrepreneuriaux. Tour à tour considérés comme inacceptables ou providentiels, les multiples acteurs qui animent les marchés de l'eau urbains font aujourd'hui l'objet d'une grande attention. Les petits opérateurs privés (PoPs), longtemps dénigrés et considérés comme non compétitifs, séduisent ainsi par leur caractère " entrepreneurial ", leur flexibilité et leur réactivité. En contrepoint des désillusions provoquées par les grands PPP, ils permettent de renouveler le discours sur les vertus du secteur privé et sur la " capacité de payer " des pauvres. En déplaçant les frontières entre public et privé, légal et illégal, marchand et non marchand, ces approches ouvrent de nouvelles opportunités à l'action collective dans les services d'eau. En fonction de la géographie et de la proximité du réseau, différents types de dispositifs émergent.

Aux marges des réseaux conventionnels, des partenariats hétérodoxes se sont développés. La réorganisation de la desserte collective par bornes fontaines à Port-au-Prince (Haïti), où vivent 2 millions d'habitants, illustre un partenariat entre une régie publique municipale (Camep) et des organisations de quartiers. Un programme, initié en 1995, organise l'approvisionnement en eau des bidonvilles par des mini-réseaux de bornes fontaines payantes, gérées par des associations de quartiers (les comités d'eau). Le dispositif garantit une solidarité physique des infrastructures mais aussi une autonomie gestionnaire de la desserte dans les bidonvilles : en aval du compteur collectif, le comité d'eau est responsable du réseau interne et de son exploitation. L'eau est achetée en gros à des prix moyens sensiblement inférieurs à ceux du marché privé : une fois la facture de la Camep payée, le comité rémunère les vendeuses, indemnise ses membres, finance les opérations d'entretien et de maintenance, et peut investir le solde6.

À Maputo, au Mozambique, c'est un modèle entrepreneurial individuel qui domine. Le service d'eau géré par l'opérateur privé (AdeM) exclut environ un quart de la population, qui recourt à des petits opérateurs privés, les PoPs (12 % par branchement privé, 11 % par borne fontaine), petits exploitants propriétaires de dispositifs d'exhaure à partir desquels sont bricolés des mini-réseaux " spaghetti ", dotés de compteurs individuels et de canalisations souples posées à même le sol3. La politique sectorielle de l'eau à Maputo, inspirée par des bailleurs internationaux, a l'ambition de donner aux PoPs les moyens de jouer un rôle accru dans le service d'eau urbain en coopération avec AdeM. Elle envisage notamment la formalisation de licences, le montage juridique de partenariats financiers, des actions de formation et de professionnalisation, une organisation du marché de l'eau par concentration et intégration de la filière " informelle ".

D'autres modèles existent, comme celui de l'entrepreneuriat collectif de Zamcargo, quartier informel de Dar es-Salaam (Tanzanie), accueillant environ 3 000 personnes au milieu des années 2000. La distribution de l'eau est alors assurée par un micro-réseau de trois " kiosques à eau " payants (installés par l'aide internationale) et de quelques connexions privées réalisées à la demande des résidents les plus aisés. Le système est géré par un comité élu d'usagers de l'eau, dont le mandat est d'assumer, grâce aux redevances, les coûts d'exploitation et de maintenance.

Ces filières décentralisées suggèrent un certain nombre de voies à explorer : réactives, elles répondent aux variations de la demande résultant de changements sociodémographiques et d'occupation des sols ; peu capitalistiques, elles sont techniquement flexibles et aisément " redéployables " dans l'espace. Leur gestion est assurée par des dispositifs de gouvernance hybrides, mêlant coordinations marchandes et communautaires, particulièrement adaptées aux règles de l'échange qui prévalent. N'ayant toutefois aucune prétention à l'universalité, ces dispositifs se développent aux marges du réseau et là où les conditions du marché leur sont favorables. Leur insertion dans des systèmes composites passe par leur articulation avec le réseau conventionnel et par leur extension dans les aires urbaines encore dépourvues de tout dispositif.

Les facteurs-clés d'une intégration urbaine par les systèmes de desserte composites

Comment concevoir, gérer et réguler ces systèmes composites en préservant leur diversité institutionnelle, ressource essentielle de la capacité des sociétés citadines à générer des réponses adaptées à la demande de services ? La question des solidarités (techniques, tarifaires et sociopolitiques), que le réseau règle de manière globale, reste pleinement d'actualité et renvoie directement à celle de la gouvernabilité des systèmes composites. Notre hypothèse est que le fonctionnement intégré des villes et l'exercice de la solidarité passent par l'existence d'un socle commun de règles (principes et valeurs), de mécanismes de mutualisation (compétences, financements, ressource naturelle) et de redistribution (tarifaire et fiscale) propres à réduire les effets de fragmentation. C'est bien la capacité à " gouverner " la diversité qui détermine l'intégration des systèmes composites.

Les approches en termes de "gouvernance polycentrique" : Celle-ci qualifie des systèmes dans lesquels des autorités diverses interviennent conjointement pour établir et faire appliquer des règles concernant la gestion de biens communs dans un périmètre donné fournissent ici d'utiles perspectives analytiques et théoriques pour imaginer les contours de systèmes de gouvernance dans lesquels chaque unité ou sous-système dispose d'un degré d'autonomie pour concevoir et ajuster dans le temps les règles d'action permettant de répondre à un problème d'action collectif (ici celui de la desserte en eau) tout en bénéficiant de l'appui et des ressources des niveaux supérieurs du système.

(voir K. P. Andersson et E. Ostrom, " Analyzing Decentralized Resource Regimes from a Polycentric Perspective ", Policy Sciences, 41 (1), 2008, p. 71-93)

Financement : adapter les coûts et réinventer les subventions publiques. Après les excès dogmatiques des années 1990, discours et pratiques ont réhabilité les subventions publiques, notamment pour les extensions du réseau et la connexion des logements à l'infrastructure. Dans certaines villes, des subventions croisées, divers mécanismes de taxation des plus-values foncières, des emprunts et des politiques d'habitat social intégrant les coûts d'accès à l'infrastructure, comme au Cap en Afrique du Sud ou à Santiago du Chili, permettent d'assurer ces subventions. Ailleurs, d'autres approches sont nécessaires, notamment pour les campagnes de branchements sociaux.

Dans le cadre des projets de développement, la démarche labellisée OBA (output-based aid) conditionne une subvention ciblée sur des bénéficiaires identifiés et basée sur des critères de performance. Versée en fonction des résultats réellement obtenus, cette aide a été pensée pour renforcer la responsabilité des acteurs et permettre un effet de levier de l'aide publique. Ce type de démarche est aujourd'hui envisagé pour le financement de branchements sociaux au Sénégal et au Burkina Faso, mais les exemples d'application à grande échelle demeurent peu nombreux et les mécanismes pour étendre ces aides aux filières informelles, en discussion, n'existent pas encore.

Les subventions à la consommation des pauvres restent controversées. Les évolutions de la politique sud-africaine sont à cet égard significatives puisque, après avoir imposé le principe de rémunération du service par le tarif, elle a adopté au début des années 2000 l'obligation de garantir 6 m3 gratuits par mois à chaque ménage. L'exemple malien montre toutefois que le financement des subventions croisées n'est pas partout acquis puisque l'échec de la gestion privée du service d'eau, entre 2000 et 2005, y serait lié au poids excessif de la redistribution exigée des consommateurs issus des couches moyennes8.

La question des subventions dans les filières informelles est également cruciale pour financer certaines externalités. Au Cambodge, un projet a ainsi fait le choix de subventionner en priorité la qualité de l'eau, compte tenu de la faible pression populaire et régulatrice en ce sens9. La question est aussi centrale pour l'accès des plus pauvres. Les services non conventionnels proposent en effet des modalités de vente et de paiement (fractionnement en très petites unités, achat à crédit, report de paiement) adaptées aux besoins de la clientèle mais, au-delà d'arrangements socio-économiques fondés sur la confiance et la proximité, les transactions n'intègrent pas de mécanismes redistributifs ou de solidarité. À Maputo, les PoPs se déploient ainsi principalement dans les quartiers denses non desservis par AdeM mais reliés au réseau électrique, où leurs services, plus onéreux que celui de la compagnie officielle, profitent surtout aux ménages à moyens revenus. Dans un tout autre contexte urbain, celui des bourgs cambodgiens, le constat est moins brutal mais reflète une même logique : 10 % des ménages demeurent exclus des services. Les incitations et les outils pour financer l'équité sociale et spatiale dans les systèmes composites restent à inventer.

Adapter les enjeux et les modalités de la régulation. Stratégique, la question du financement ne suffit cependant pas à assurer la pérennité d'un système de desserte. Les nouveaux dispositifs mettent en jeu un nombre croissant d'acteurs. Pour stabiliser l'organisation, la pratique privilégie la contractualisation, qui a le double avantage de favoriser une meilleure identification des cocontractants et une clarification des rôles. Outil " obligé " d'un apprentissage piloté, sa diffusion rapide ne doit pas masquer sa fragilité dans des contextes où le contrat ne peut être un simple outil d'énonciation des engagements réciproques, encore moins la garantie juridique d'un partenariat dont les modalités de fonctionnement restent, pour l'essentiel, à inventer.

Les systèmes composites ont aussi pour singularité de fournir des services différenciés. Comment les réguler et favoriser l'intégration urbaine sans retomber dans l'uniformisation ? Sans doute faut-il dissocier les éléments " universels " (qualité sanitaire de l'eau, définition d'un service minimum) des éléments de service qui peuvent varier dans l'espace. Cette clarification est toutefois en elle-même un enjeu et nécessite de subtils arbitrages qui ne peuvent trouver une légitimité que dans une mobilisation large, notamment des usagers et de l'ensemble des producteurs. Les systèmes composites sont en effet confrontés au défi de normes "relatives". La diffusion de techniques peu coûteuses et celle de produits manufacturés bon marché sont une des conditions de la rentabilité des offres informelles. Comment alors régler leur juxtaposition avec d'autres normes répondant à des critères plus sévères dans le même système ?

Les préoccupations environnementales suscitent également des questions. Dans les grandes villes, les prélèvements font peser un risque de déplétion et de contamination des nappes par rejet incontrôlé de quantités croissantes d'eaux grises (lire chapitre 6). Or, si offres conventionnelles et informelles prennent mal en compte les externalités environnementales de leur activité, les conséquences en sont inégales. Elles sont immédiates pour les filières informelles mal armées pour réagir, différées pour les services d'eau conventionnels avec une ressource en eau puisée plus profond ou plus loin, et traitée avant distribution. Comment répartir le poids des efforts environnementaux entre des " entreprises " aux responsabilités et aux moyens très disparates ?

Comment régler les développements respectifs des services : concurrence, éviction, complémentarité, arrangements coopératifs ? À l'évidence, une partie des enjeux d'intégration urbaine se joue dans la gestion stratégique de ces interactions, l'un des risques attachés aux systèmes composites étant de formaliser durablement les inégalités intra-urbaines. Ceci suppose la mise en œuvre d'outils et d'indicateurs de suivi, à l'échelle de l'ensemble du système de fourniture composite, qui font encore défaut.

Enfin, ces interactions mettent en jeu des " visions " concurrentes du service d'eau. La simple reconnaissance des offres existantes n'assurera pas une coexistence pacifiée entre, par exemple, l'ambition de généraliser des services essentiels à prix modique et celle de développer un service respectueux des normes environnementales dont la modernisation écologique exige de revoir les conditions d'exploitation de la ressource naturelle. Également légitimes, ces demandes sont difficiles à concilier en termes de priorités d'action et d'allocation des moyens (publics et privés), de modes de vie, de répartition des efforts entre citadins à desservir et consommateurs historiquement responsables de la dégradation du patrimoine naturel. Les systèmes composites internalisent de nombreux conflits aujourd'hui considérés comme extérieurs au service conventionnel : créer les conditions de processus coopératifs pour les dépasser est un enjeu majeur de l'institutionnalisation d'un service public de l'eau pérenne dans les villes en développement.

Ajuster les dispositifs de gouvernance. Une fois admis le principe d'un déploiement progressif de systèmes composites dans les espaces urbanisés, il faut souligner que leurs dispositifs de gouvernance ne sont ni neutres ni univoques. Une première approche promeut l'autonomisation optimale des sous-systèmes, chacun élaborant les normes et règles de ses services, donc les valeurs et cadres de l'action collective, ainsi que les formes et les modes de contrôle sur les usagers à l'intérieur de son périmètre. Peu coûteuse en termes de coordination, cette voie limite les coûts d'entrée des opérateurs, favorise la multiplication de systèmes de fourniture dotés de leur propre mode de gouvernance et joue sur la concurrence pour réguler leur coexistence, mais elle est particulièrement risquée au regard des objectifs d'intégration.

Une seconde approche privilégie, au contraire, dans une perspective polycentrique, la volonté d'inscrire l'ensemble des filières d'approvisionnement dans une architecture multiniveau. Tout en tirant parti de la diversité des acteurs et des arrangements pour stabiliser des solutions locales, le système composite inscrit ces dernières dans le cadre de régulations " englobantes " (qualité de l'eau, service minimum, prix encadrés) garantissant, outre une vision partagée de l'utilité sociale du service, la coordination et la mutabilité de l'ensemble des dispositifs10. Cette stratégie est menée, dans des contextes très différents, par la compagnie d'eau municipale de Lusaka (Zambie), depuis la fin des années 1990, et par le GRET et la Camep à Port-au-Prince (Haïti). C'est aussi, à l'échelle d'un ensemble de bourgs, le choix du programme Mirep au Cambodge (cf tableau 1).

Programme Mirep au Cambodge : Du service informel au service essentiel

Source : J.-P. Mahé, Construire un service public d'eau potable avec les entrepreneurs locaux, l'exemple du programme Mirep au Cambodge, Paris GRET, 2006.

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La logique du service en réseau intégré a conduit, dans de nombreuses villes du Sud, à nier le caractère composite de la desserte réelle tout en maintenant la fiction d'une logique d'offre calée sur des normes de service public nationales et égalitaires. Les systèmes composites offrent une alternative prometteuse, mais ils ne constituent encore qu'un modèle très incomplet et ne pourront apparaître comme une solution durable que si la coexistence et la " normalisation " par le haut des différents sous-systèmes sont organisées. C'est tout l'enjeu de leur régulation et de leur gouvernance. Si l'ingénierie technico-gestionnaire et spatiale disponible offre des outils de gestion de la diversité, seul un pouvoir politique peut imposer des règles propres à valoriser les fonctions de cohésion, de solidarité et d'inclusion, donc d'intégration urbaine, des systèmes composites.

Encadré 1 |Les modèles participatifs de gestion dans le service d'eau de Buenos Aires

Dès 1993, la préoccupation d'Aguas Argentinas est de réfléchir à la manière d'étendre le service dans le territoire délimité par la concession. En 1999, l'unité développement de la communauté (DC) est créée avec l'objectif de définir la politique du concessionnaire pour les quartiers à faible revenu. Dans cette perspective, elle lance une série d'environ quarante projets appelés modèles participatifs de gestion (MPG) visant l'extension ou la régularisation des services sur la base d'un accord tripartite institutionnalisé par un contrat : La communauté des habitants du quartier est à l'origine de la demande de service - un projet n'est réalisé que si 80 % de la population des quartiers au moins y est favorable. Elle doit pouvoir s'organiser et choisir des représentants. Elle doit également fournir la main-d'œuvre dans la phase des travaux. La municipalité s'engage à assurer les actions de sa responsabilité (ouverture de rues, etc.), à distribuer les outils de travail (gants, pelles, etc.) et à organiser la distribution des aides (subventions de 150 pesos mensuels alloués par le gouvernement pour les chefs de famille participant à un programme de travail communautaire). L'entreprise assure la faisabilité technique du projet. Elle s'engage à fournir le matériel nécessaire (tuyaux, clés), à assurer la formation technique de la main-d'œuvre et la communication auprès de l'ensemble de la communauté.Cette méthodologie d'intervention sociale offre la possibilité aux quartiers défavorisés d'intégrer le panel des clients de la concession tout en évitant la mise en place d'un service à deux vitesses.
Source : Sarah Botton, " L'accès à l'eau et à l'électricité dans les pays en développement. Comment penser la demande ? ", Iddri, Idées pour le débat, 9, 2006.