2015 : négocier un futur commun et durable

Date: 2015
Régions:
2015 : négocier un futur commun et durable
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Sommaire de l'article
La construction d'objectifs communs
L'APD, un outil mal aimé ?
La frontière du développement humain
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L'engagement des Nations unies à construire après 2015 " l'avenir que nous voulons " marque la convergence de plusieurs histoires ou agendas. Celui du développement, incarné par les objectifs du Millénaire, celui de l'environnement, " dominé " par le précédent durant la dernière décennie, et celui des nouveaux acteurs étatiques et non étatiques de la mise en œuvre et du financement. Les modalités de la négociation et de la coopération s'en trouvent profondément transformées.

Ce chapitre analyse la construction historique du " moment 2015 " : échéance des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), adoptés à l'unanimité par l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) en 2000 ; année du lancement des Objectifs du développement durable (ODD). L'année 2015 est par ailleurs une année de convergence de différents programmes : celui du Plan d'action pour le développement durable, lancé en 1992 sous le nom d'Action 21 Bien que l'expression " Agenda 21 " soit utilisée couramment, le présent chapitre utilisera " Action 21 ", selon la terminologie des textes de l'ONU. et appelé à déboucher sur les ODD en 2015 ; celui de la lutte contre le réchauffement climatique, objet d'un rendez-vous important à Paris en 2015, la COP21 ; et celui du financement du développement durable. Ce chapitre questionne la possible convergence de ces différents agendas.

Par ailleurs, on se demande si les initiatives et les échéances ne préoccuperont que les milieux de la coopération internationale au développement - ensemble relativement restreint des organes débattant de la gouvernance mondiale - ou si ces initiatives et ces échéances seront appelées, sous l'effet de l'ampleur des menaces environnementales et du basculement géopolitique en cours, à passer en tête des préoccupations de la planète, notamment du G20. L'interrogation touche la question du financement du développement dans la mesure où il s'agit de savoir si le développement est seulement une question d'intermédiation financière, de transfert de l'épargne mondiale, ou s'il concerne des questions plus générales telles que la souveraineté économique des pays et les marges de manœuvre économiques et monétaires permises, pour répondre par exemple aux défis du plein emploi.

Les OMD et l'aide

L'aide publique au développement (APD) ébranlée

Ce n'est sans doute pas un hasard si la genèse des OMD semble remonter aux années qui ont suivi la chute du mur de Berlin, intervenue en 1989, et à l'implosion du bloc soviétique. Tant que durait la guerre froide, l'APD se justifiait par un élan de solidarité, non sans arrière-pensées géopolitiques. Pour le camp occidental et les institutions multilatérales d'obédience libérale, il s'agissait en effet d'aider avant tout leurs alliés politiques. Cet enjeu disparu, de nombreuses études firent douter des impacts de l'APD sur le sort des populations pauvres Pour une analyse détaillée des études, voir Amprou et Chauvet, 2007. ; elles remirent en question l'efficacité économique de l'aide, dénonçant ses effets pervers sur les incitations économiques, pointant les lourds coûts humains des " ajustements structurels " (mesures d'austérité demandées par les institutions de Bretton Woods) et l'échec des conditionnalités. Au total, la chute du mur de Berlin fut suivie d'une véritable crise de légitimité de l'APD [Amprou et Chauvet, 2007].

Première cible des critiques, la Banque mondiale réagit en publiant Assessing Aid (1998), signé par deux éminents économistes américains, David Dollar et Lant Pritchett. Ce rapport fit valoir que l'efficacité de l'aide était fonction de la gouvernance des pays, notamment de la maîtrise de l'inflation, de l'équilibre budgétaire et de l'ouverture commerciale, éléments du " consensus de Washington " décrit en 1989 par l'économiste anglais John Williamson. La Banque mondiale s'intéressa alors à évaluer la qualité des institutions et élabora des indicateurs à cette fin. Observant que la conditionnalité n'avait pas été opérante, la Banque opta pour une conditionnalité a priori : pas de financement tant que les réformes n'étaient pas réalisées (la Commission européenne opta plutôt pour une conditionnalité a posteriori). Cependant, plutôt que d'apaiser les débats, les études de la Banque révélèrent la fragilité des hypothèses sur lesquelles elles étaient bâties. Une évaluation du programme de recherche de la Banque révéla même une manipulation des statistiques pour justifier les orientations de l'institution [Banerjee et al., 2006]. Reconnaissant que la croissance des économies dépendait d'autres facteurs que l'APD, la Banque décida de se focaliser sur la réduction de la pauvreté.

Genèse des OMD

Le 8 septembre 2000, l'Assemblée générale des Nations unies adopta la Déclaration du Millénaire, texte comprenant un programme pour renforcer la sécurité collective et établir un partenariat mondial pour le développement. C'est alors que les huit OMD à l'échéance de 2015 furent adoptés à l'unanimité. Ils avaient été inspirés par les travaux du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE et son rapport publié en 1996 sous le titre Rôle de la coopération au développement à l'aube du xxie siècle. En pleine polémique sur la question de l'efficacité de l'aide, le CAD prit le parti de la clarté et proposa six objectifs qui devaient inspirer les OMD quelques années plus tard, comme le montre le tableau ci-dessous, confrontant les six objectifs du CAD et les huit OMD (cf. repère 1).

Le 11 septembre 2001, l'attentat des Twin Towers de New York accrut l'impact de la Déclaration du millénaire. Il n'est pas certain en effet que, sans cet évènement tragique et spectaculaire, les OMD eussent autant galvanisé l'opinion et insufflé l'élan nouveau en faveur de l'APD. En mars 2002, les dirigeants de la planète, réunis dans la ville de Monterrey au Mexique, convinrent que l'APD jouait un rôle vital en complétant d'autres sources de financement du développement, en particulier dans les pays les moins bien servis par les investissements directs privés. Le " Consensus de Monterrey " sur le financement du développement consacra donc l'augmentation de l'APD, les pays donateurs étant invités à y affecter 0,7 % de leur PIB, comme certains s'y étaient engagés dès la fin des années 1960 (cf. repère 2).

À l'échéance des OMD, en 2015, on observe que certains objectifs et certaines " cibles " (sous-objectifs) ont été atteints, en particulier l'OMD 1 (la réduction de moitié de la population vivant dans l'extrême pauvreté) et la cible 7.C, relative à l'accès durable à l'eau potable. Pour autant, les progrès sont inégaux, en particulier pour l'OMD 1. Les succès, attribuables en partie à la performance de la Chine, sont moins manifestes en Afrique subsaharienne, où les résultats sont particulièrement insuffisants pour l'accès à l'eau potable. Le PNUD a estimé qu'en clarifiant les objectifs visés, les OMD ont contribué à galvaniser l'opinion et encouragé la coopération pour le développement. Quels que soient les résultats, l'initiative consistant à relancer un défi similaire (celui des ODD) témoigne déjà d'un certain succès pour les OMD.

Vers un développement durable

Parallèlement aux péripéties de l'APD, la conscience des périls sur l'environnement faisait son chemin dans l'opinion mondiale. Publié en 1972, le rapport Meadows Halte à la croissance ? connut un succès international Les époux Donella et Dennis Meadows furent deux importants rédacteurs du rapport qui porte leur nom. . Cette même année, les Nations unies organisèrent à Stockholm la première Conférence mondiale sur l'environnement humain et décidèrent la création du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). Il fallut cependant attendre 1987 pour que le rapport Notre avenir à tous (Our Common Future), commandé par les Nations unies à une commission présidée par la première ministre norvégienne, Madame Gro Harlem Brundtland, préconisât un arbitrage différent entre le bien-être humain et l'environnement, tout en sauvegardant les besoins des pays en développement. Le rapport inspira la Conférence sur l'environnement et le développement organisée par les Nations unies à Rio en 1992.

Désignée " Sommet de la Terre ", cette conférence préconisa un " développement durable " reposant sur les trois piliers, économique, social et environnemental L'expression " développement durable " remplaça le terme " éco-développement " utilisé après la Conférence de Stockholm [Sachs, 2007]. . Le Sommet de la Terre produisit plusieurs documents, dont deux sont d'une actualité particulière en 2015 : la Convention sur le climat (Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques - CCNUCC) et le document " Action 21 " (ou " Agenda 21 "), plan d'action pour le xxie siècle. Action 21 abordait la gamme des défis du développement durable : pauvreté, santé, logement, pollution, " protection de l'atmosphère " (y compris la lutte contre le réchauffement et la variabilité climatiques), gestion des mers, des forêts et des montagnes, gestion des ressources en eau et assainissement, agriculture et déchets, etc.

Pendant le dernier quart du xxe siècle, les organisations de la société civile s'affirmèrent à l'échelle mondiale, ébauchant les prémices d'une démocratie participative à niveaux multiples : local (rural et urbain), national et mondial. L'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) établit en 1980 sa stratégie pour la conservation de la nature. Ces mouvements n'étaient pas sans connotation politique, réagissant à l'idéologie néolibérale qui s'étendait pendant cette période ; ils atteignirent leur paroxysme lors des manifestations de Seattle, à l'occasion du sommet de l'OMC en 1999. Sous la pression des organisations non gouvernementales, la Conférence de Rio accéléra l'entrée de l'environnement dans le champ de compétences des institutions financières internationales (IFI). Le Fonds pour l'environnement mondial (FEM - Global Environment Facility, GEF) fut créé en 1992. Les procédures des IFI furent modifiées pour intégrer des évaluations environnementales systématiques.

Paradoxalement, l'environnement, longtemps considéré comme un frein pour le développement, constitua une aubaine pour les IFI au cours des années 1990 : la fin de la guerre froide, la crise des dettes et, surtout, l'émergence depuis les années 1980 d'un marché financier international qui irrigua les principaux pôles de croissance, notamment l'Asie du Sud, eurent pour conséquences d'affecter la capacité d'intervention des bailleurs. Le FEM innovait en montrant les possibilités de financer des biens publics mondiaux environnementaux comme le climat, la biodiversité, ou encore la lutte contre la désertification et la dégradation des terres. Le protocole de Kyoto signé en 1997 et ratifié en 2005 crée un " mécanisme de développement propre " qui justifie la mise en place de " fonds carbone " alimentés par les entités polluantes afin d'indemniser les victimes des effets de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES). Les aides budgétaires et les programmes climat stimulèrent la recherche sur les méthodes d'accompagnement des réformes et sur l'amélioration de l'efficacité des opérations environnementales.

En 2008, la " transition verte " apparut comme une solution générale à la crise, ce que l'économiste Nicholas Stern avait suggéré dans son Review of the Economics of Climate Change, publié en 2006. Certains pays comme la Corée du Sud se lancèrent dans la technologie environnementale, y voyant un avantage compétitif à saisir, tandis que d'autres, en Europe (Allemagne, Danemark et Pays-Bas notamment), comprirent vite les potentialités de cette filière.

Réunie à Rio de Janeiro du 20 au 22 juin 2012 pour célébrer le 20e anniversaire du Sommet de la Terre, la Conférence des Nations unies Rio+20 souligna, dans sa déclaration finale L'avenir que nous voulons, la continuité de la pensée de l'ONU depuis Stockholm. La conférence demanda que soient définis un ensemble d'ODD fondés sur Action 21 et intégrés au programme de développement de l'ONU pour l'après-2015. Parmi 26 domaines thématiques passés en revue dans la déclaration, le changement climatique suscitait une " vive préoccupation ", appelant des décisions urgentes pour limiter la hausse de la température à 2° C en 2100 par rapport au début de l'ère industrielle. Pour élaborer les ODD, la conférence préconisa la constitution d'un " groupe de travail ouvert " (GTO - Open Working Group, OWG) qui mobilisa en 2014 70 pays se répartissant 30 sièges, la France partageant le sien avec l'Allemagne et la Suisse, l'Inde avec le Pakistan et le Sri Lanka.

Émergences et contraintes

Émergence de la Chine

La performance économique de la Chine pendant la trentaine d'années s'étendant de 1978 à 2010 est probablement, de par la rapidité et le caractère massif de la sortie de la pauvreté, un des faits économiques les plus spectaculaires des temps modernes. Entre 1978 et 2010, la croissance moyenne du PIB dépassa 9,7 % par an. Le PIB par tête crut au taux annuel moyen de 8,5 % sur la période, grâce notamment à une progression maîtrisée de la population et à la réalisation du " dividende démographique " (l'avantage d'une proportion élevée de la population en âge de travailler). La part de la population vivant dans la pauvreté, disposant de moins de 1,25 dollar par jour, fut ainsi ramenée en Chine, pays de 1,3 milliard d'habitants, de 60 % en 1990 à 12 % en 2010.

La performance chinoise fut le résultat d'une démarche endogène et autocratique, éloignée de la vision libérale de l'OCDE. Conduite sous l'autorité du Parti communiste chinois (PCC), l'expérience débuta, après la prise de pouvoir du PCC en 1949, dans des conditions de difficulté extrême, le pays, réduit à la misère, coupé de l'aide internationale (à l'époque, principalement américaine), ne comptant d'abord que sur ses seules ressources [Aglietta et Guo Bai, 2012]. L'aide du camp soviétique contribua ensuite, dans les années 1950, à l'effort de construction de l'industrie lourde. Cette difficile période d'investissement ne fut pas sans déboires. Le nombre de victimes de la famine résultant du funeste " Grand Bond en avant " de 1960 est estimé à plusieurs dizaines de millions, sans inclure d'autres soufFrances et massacres causés notamment par la " Révolution culturelle " une dizaine d'années plus tard.

Cependant, la Chine a aussi su tirer les leçons de ses erreurs et s'adapter à l'évolution de son économie. L'accès au marché américain et le maintien d'un taux de change incitatif ouvrirent la voie au développement d'une industrie d'exportation. Répercutée sur des filières devenues mondiales, cette industrialisation profita au monde entier. Reproduit ci-dessus, le graphique paru dans le Rapport 2014 du PNUD sur le développement humain présente l'évolution de l'IDH dans 141 pays pendant la période 1990-2010 ; le graphique aide à comprendre comment certains OMD ont pu être atteints. L'émergence d'autres puissances montantes, qu'il serait trop long d'évoquer ici, n'eut pas un effet d'entraînement équivalent à celui de l'intégration de la Chine dans l'économie mondiale (cf. repère 3).

Néolibéralisme mondial

À partir de 1980, l'arrivée au pouvoir de partis conservateurs en Occident initia la " contre-réforme néo-libérale " qui devait s'accompagner d'une montée des inégalités. Les analyses ne manquaient pas pour souligner les risques de cette contre-réforme. Amartya Sen, prix Nobel d'économie (1998), pointa le lien entre inégalités et pauvreté, et avança l'idée de " capabilités " pour faire valoir le rôle des facteurs sociaux du développement. En 2006, sous l'impulsion de François Bourguignon, économiste en chef de la Banque mondiale, le rapport sur le développement du monde intitulé Équité et Développement ne s'avéra pas à l'unisson des courants les plus libéraux, y compris ceux qui paraissaient influencer le propre président de la Banque mondiale, Paul Wolfowitz. Le rapport montrait que les inégalités constituaient un obstacle non seulement au bien-être social mais aussi à la croissance économique. En outre, il observait l'incapacité de certains systèmes économiques inspirés du laissez-faire à promouvoir le développement " pour tous " et à éliminer la pauvreté.

L'attitude du FMI lors de la crise asiatique de 1997, déclenchée peu de temps après que celui-ci eût pris position en faveur de la libéralisation des comptes de capitaux, décida la Chine à constituer d'importantes réserves de change pour réduire sa dépendance à l'égard des institutions de Bretton Woods. La libéralisation des comptes de capitaux, encouragée à l'époque par la direction du FMI Plus que par les États-Unis, nonobstant l'attitude favorable du représentant américain au Board [Abdelal, 2009]. , faisait fi d'un des principes fondateurs du FMI, acté à la Conférence de Bretton Woods (1944). Selon ce principe, les autorités nationales devaient conserver leur indépendance monétaire permettant de maintenir les taux d'intérêt à des niveaux bas, de manière à stimuler l'investissement privé en cas de conjoncture ralentie, surtout en période de sous-emploi. Or, de telles marges de manœuvre étaient neutralisées par l'ouverture internationale des mouvements de capitaux [Stiglitz, 2002 ; Morel, 2011 ; PNUD, 2014].

La crise financière de 2007 finit par remettre en cause la doctrine du laissez-faire économique. Dans ce contexte, le " consensus de Washington ", qui caractérisait l'idéologie des institutions de Bretton Woods, fut assimilé sans doute exagérément à un type de laissez-faire économique outrancier. Cependant, les " Printemps arabes " et autres contestations populaires surgies à partir de 2011 montrèrent les conséquences tragiques des inégalités et des fractures sociales à la fois sur la cohésion des sociétés et sur les trajectoires de croissance et de développement. Ajoutés aux effets de la dérégulation sur l'environnement, ils confirmèrent les fonctions inséparables des trois piliers (économique, social et environnemental) du développement durable, préconisés par le Sommet de la Terre à la suite du rapport Brundtland.

La négociation climatique

Depuis 1992 au moins, le réchauffement climatique est une des principales préoccupations environnementales, et sans doute celle qui est le plus liée à l'aspiration au développement des pays. Dans la mesure où le réchauffement climatique résulte de l'émission de GES, elle est en lien avec l'industrialisation, avec la croissance du PIB et avec le développement des économies. Il en résulte une opposition entre les intérêts des pays en développement, qui ont besoin de s'industrialiser, et ceux des pays industrialisés, à même de se préoccuper des émissions de GES menaçant la planète. Les pays en développement estiment que les pays industrialisés portent la principale responsabilité des désordres climatiques que leur inflige prématurément le réchauffement climatique.

Depuis le Sommet de la Terre, la CCNUCC a donné lieu à des réunions régulières des Conférence des Parties (COP selon le sigle anglais) rassemblant les 192 pays adhérents. En 2009, la quinzième COP à Copenhague devait déboucher sur un accord remplaçant le Protocole de Kyoto sur le climat, initié en 1997. Il s'agissait de s'entendre sur les engagements en faveur d'un développement sobre en carbone traduisant en termes opérationnels la préoccupation évoquée plus haut de limiter l'augmentation de la température moyenne à 2° C en 2100. Bien que les Parties ne parvinrent pas à s'accorder, les pays industriels s'engagèrent à fournir 100 milliards de dollars de " finance climat " par an à partir de 2020 afin de financer l'investissement requis pour réduire les émissions (atténuation de l'effet de serre) et pour remédier à leurs effets négatifs (adaptation au réchauffement). Ce qu'on appelle " finance climat " désigne les transferts financiers des pays développés vers les pays en développement, destinés à aider ceux-ci, à atténuer le changement climatique et à s'y adapter.

La séparation de l'engagement financier " climat " des autres flux d'aide au développement reflétait la double préoccupation des pays en développement : d'une part, avoir plus nettement voix au chapitre ; d'autre part, créer une source séparée de transferts dès lors que les pays riches montraient, une fois encore après Monterrey, qu'ils ne tenaient pas l'engagement des 0,7 %. En 2010, la COP16 décida à Cancún la création d'un " Fonds vert " pour le climat, qui serait géré à parité entre pays donateurs et pays en développement. La constitution du Fonds vert à hauteur des 100 milliards de dollars promis par les pays développés est un des principaux objectifs de la COP21 à Paris en 2015.

L'année 2015

Les ODD proposés et leur financement

L'année 2015 s'est ouverte sur un sentiment de préparation accomplie. Le GTO a proposé 17 ODD. Le comité intergouvernemental d'experts pour le financement du développement durable (Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing, ICESDF) a également remis son rapport tandis que le secrétaire général de l'ONU a produit une synthèse Intitulée : Le Chemin de la dignité d'ici 2030 : Mettre fin à la pauvreté, transformer toutes les vies et protéger la planète. présentant le résultat de l'ensemble des efforts de préparation de l'échéance de 2015. Par ailleurs, en adoptant le Lima Call for Action, la COP20 a posé une base de travail pour la COP21 de Paris.

Les ODD proposés s'inspirent des OMD en déclinant avec davantage de détails les services de base (eau, énergie, éducation et santé - " vie saine " -), les composantes du développement durable (croissance, emploi, industrialisation et villes durables, modes de production et de consommation) et celles de la protection de l'environnement.

On reconnaît aisément, dans cette déclinaison, les trois " piliers " du développement durable (social, économique et environnemental). L'ODD n° 1 (" Éliminer la pauvreté sous toutes ses formes et partout dans le monde ") ajoute, à un rang relativement éminent, dans sa cible 1.3 " Mettre en œuvre des systèmes et des mesures appropriés de protection sociale pour tous, y compris des planchers, et d'ici 2030 assurer une couverture substantielle des populations pauvres et vulnérables. " , la protection sociale, même si celle-ci reste cantonnée au niveau des cibles (comme l'était le plein emploi dans les OMD). Le changement climatique apparaît à l'ODD n° 13 (" Prendre d'urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions "), avec cependant un astérisque pour rappeler qu'il fait l'objet d'un processus de négociation particulier L'astérisque renvoie à la précision suivante : " *Étant entendu que la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques est la principale structure intergouvernementale et internationale de négociation de l'action à mener à l'échelle mondiale face aux changements climatiques. " . La gouvernance, qui ne constituait pas un des piliers du développement durable évoqués en 1992, fait l'objet de l'ODD n° 16 (" Promouvoir l'avènement de sociétés pacifiques et ouvertes aux fins du développement durable, assurer à tous l'accès à la justice et mettre en place, à tous les niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes ").

Cependant, on retiendra surtout que les ODD se distinguent des OMD par leur caractère universel, conformément au souhait de la Conférence Rio+20. Ils doivent dès lors s'appliquer aussi bien aux pays riches qu'aux pays pauvres. Ils sont ambitieux (éliminer la pauvreté...) tout en constituant un accord volontaire, une déclaration d'intention (" a statement of aspirations "), plutôt qu'un traité contraignant ; chaque gouvernement doit fixer ses propres cibles nationales en fonction de l'ambition mondiale, mais en tenant compte des circonstances nationales. On notera enfin le souci de légitimité, concrétisé par une vaste consultation populaire mondiale, touchant des millions de contributeurs en ligne, outre les experts internationaux mobilisés, notamment dans le " Panel de haut niveau ", présidé par le Premier ministre britannique David Cameron.

L'ODD n° 17 (" Revitaliser le partenariat mondial au service du développement durable et renforcer les moyens de ce partenariat ") traite du partenariat mondial de 1992, objet de l'OMD n° 8 (" Mettre en place un partenariat pour le développement "). Le défi que représente ce partenariat est évoqué plus loin, mais on peut déjà noter la Réunion du " partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement ", organisée conjointement par le PNUD et l'OCDE à Mexico en avril 2014. Cette réunion résultait du programme d'efficacité de l'aide lancé par le CAD de l'OCDE avec la Déclaration de Paris en 2005, à la suite du Sommet de Monterrey (2002). Reste à voir dans quelle mesure la Réunion de Mexico aidera à concrétiser l'organisation du partenariat mondial au service du développement durable.

Dans son rapport sur le financement du développement durable, le comité intergouvernemental d'experts évoque le consensus de Monterrey et son accent sur la mobilisation " holistique " de toutes les formes de financement : public, privé, interne et international. En 2014, l'OCDE a fait porter son rapport sur la coopération au développement sur le même sujet, en considérant le problème principalement comme un défi de transfert d'épargne des pays riches vers les pays pauvres [OCDE, 2014].

Comparativement, le rapport du comité intergouvernemental insiste sur le respect des politiques et des priorités nationales, ainsi que des stratégies nationales de développement durable, sur lesquelles doivent être alignés les plans de financement nationaux. Le comité estime que le financement du développement ne saurait résulter d'une solution simple ni unique et qu'il faut plutôt considérer la panoplie des mesures permettant à chaque gouvernement de faire le choix de la combinaison désirée.

Il observe enfin que, sans un système financier international stabilisé, le programme de développement post-2015 restera vulnérable aux crises financières.

Convergences

Au terme de ce chapitre, quelle appréciation peut-on porter sur la convergence des trois programmes évoqués au début ? Il convient d'abord d'assimiler les ODD au plan d'action pour le développement durable, ou Action 21, puisque L'avenir que nous voulons (la déclaration de la Conférence Rio+20) a pris soin de préciser la filiation des ODD par rapport au plan d'action de 1992. Dès lors, la convergence des actions de coopération internationale, qui se référaient aux OMD, s'avère obligatoire par rapport aux ODD qui en prennent le relais. Cette convergence particulière repose, peut-on observer, sur la légitimité des ODD : dans la préparation des ODD, le soin apporté à asseoir leur légitimité a pu faire comprendre, par comparaison, que les OMD, initialement formulés par le Comité d'aide au développement de l'OCDE, ne reflétaient peut-être pas suffisamment les aspirations du Sommet de la Terre - nonobstant leur adoption à l'ONU en 2000, que certains ont pu considérer trop précipitée.

La légitimité recherchée pour les ODD est par ailleurs révélatrice de l'opposition qui persiste entre les pays riches et les pays pauvres. Ces derniers considèrent que le discours libéral des pays de l'OCDE et le consensus de Washington contribuent à maintenir la situation d'infériorité des pays " périphériques ", hors OCDE. Pour ceux-ci, les appels récurrents en faveur des chances égales qui doivent être données à tous, et d'un terrain horizontal (" level playing field ") dans les relations internationales, constituent une manière habile pour les pays du Nord, employant un langage moralisateur, de favoriser les plus forts et de maintenir le statu quo géopolitique. Déjà, il y a cinquante ans, les pays latino-américains, conduits par Raúl Prebisch (1901-1986), directeur argentin de la Commission économique pour l'Amérique latine (CEPAL), plaidaient en faveur d'une autre forme de coopération et de relations économiques au sein des Nations unies. La création de la CNUCED en 1964 fut le principal résultat de ce plaidoyer [Toye et Toye, 2004].

Plutôt qu'un level playing field évoquant des conditions de concurrence égales pour des partenaires inégaux, la coopération en faveur des ODD nécessite l'accompagnement des institutions. Celles-ci, selon Justin Yifu Lin, ancien économiste en chef chinois de la Banque mondiale, doivent à chaque étape s'adapter à leur fonction sociale et favoriser la poursuite du progrès. Pour le comité intergouvernemental d'experts, cette préoccupation semble s'appliquer particulièrement aux institutions financières locales. Une demande visant à influencer l'évolution des systèmes locaux, souvent complexes, est cependant plus subtile que celle qui cherche à construire une institution calquée sur un modèle étranger. Il s'agit bien, comme le suggère J. Y. Lin, d'accompagner l'ajustement des comportements locaux aux réalités changeantes, comme les États-membres de l'OCDE savent le faire entre eux sur la base d'échanges de savoirs, de revues par les pairs, de repérage des bonnes pratiques, sans se priver de stigmatiser les acteurs non performants.

L'opposition sur les conditions de mise en œuvre du modèle libéral fait comprendre en outre pourquoi la convergence entre les ODD, assimilables à Action 21, et le programme climat, reste quelque peu formelle. L'astérisque apparaissant sur l'ODD n° 13, relatif au climat, ne rappelle-t-il pas la défiance qui oppose les pays en développement aux pays industrialisés ? À cela s'ajoute le fait que les États-Unis et le Royaume-Uni souhaitent eux aussi maintenir la particularité de la négociation climat pour obtenir sans doute l'engagement particulier de la Chine et des pays nouvellement industrialisés vis-à-vis des programme climat.

Quant aux propositions de financement faites par le comité intergouvernemental, quelles convergences montrent-elles ? À leur sujet, les analyses évoquent un double rapprochement. D'une part entre l'aide au développement et le financement du développement, celui-ci s'intéressant à l'ensemble des sources de financement mobilisables pour le développement, publiques comme privées, internes comme externes. D'autre part entre le financement du développement et le financement du développement durable, pour concilier le programme de Rio (ODD, y compris le lien avec le financement du climat) et celui de Monterrey (OMD). Les propositions du comité intergouvernemental soulignent notamment que le financement du développement durable ne peut sérieusement être envisagé sans alignement des incitations économiques avec les biens publics, ni sans politiques encourageant l'investissement privé en ce sens.

Le défi du partenariat mondial

De là découle le défi que représente l'instauration d'un partenariat mondial à la hauteur des enjeux. Sur la gouvernance financière mondiale, les propositions du comité intergouvernemental appellent des réformes difficiles, à commencer par celles des institutions de Bretton Woods visant à adapter le poids du vote en Conseil des membres de ces institutions à celui des nouvelles réalités géopolitiques.

En 2015, le contexte de la Conférence d'Addis-Abeba, appelée à se pencher sur ces questions, n'est pas sans rappeler celui de la Conférence de Bretton Woods en 1944. Comme en 2015, le monde cherchait alors les moyens de mieux gérer la planète et d'éviter aux générations futures la série de catastrophes qui continuaient alors à déferler. Comme en 1944, un des aspects difficiles à régler est celui des marges de manœuvre qui doivent être accordées aux pays pour mettre en œuvre les politiques de développement désormais qualifié de " durable ". En 1944, la préoccupation dominante était celle de l'emploi, de sorte qu'il n'y avait que deux piliers, le social et l'économique, pour l'architecture internationale envisagée. Pourtant, même sur ces deux piliers, le défi s'avéra difficile à relever et la Conférence de Bretton Woods déboucha sur un système de gouvernance asymétrique, imposant une discipline économique et financière aux seuls pays débiteurs, non aux pays créanciers. Loin d'atteindre l'objectif du plein emploi, le système révéla sans tarder sa tendance déflationniste, de sorte qu'il fallut le plan Marshall et la guerre de Corée pour relancer la demande mondiale [Toye et Toye, 2004].

Aujourd'hui, le troisième pilier de l'environnement ne change pas fondamentalement la nature du défi. Plutôt qu'une préoccupation, certains y voient d'ailleurs l'aubaine d'une solution, pourvu que les réformes entraînent un volume d'investissement suffisant. Comme l'a indiqué Sir Nicholas Stern dans sa Review of the Economics of Climate Change, ce volume est de nature à maintenir la demande au niveau requis pour assurer, selon l'article 1 des statuts du FMI, " des niveaux élevés d'emploi et de revenu réel ". Ainsi, l'environnement peut fournir la justification d'un programme de développement post-2015 s'inspirant du plan Marshall, moins par altruisme international que par intérêt bien compris des pays industrialisés. Lorsqu'à la fin des années 1940, il fallut transformer l'industrie de guerre américaine et la ramener aux conditions de paix, l'administration Truman comprit qu'il fallait des marchés, ce qu'assura le plan Marshall, admirable geste de solidarité internationale soutenu par le souci d'une " charité bien ordonnée qui commença par soi-même ".

Conclusions

Avant tout, l'histoire de la coopération pour le développement et des mouvements de préservation de la planète confirme la permanence des mobiles de l'économie politique mondiale, éloquemment décrite dans l'ouvrage de John Toye et Richard Toye, The UN and Global Political Economy (2004). D'un côté se présente le courant qu'on pourrait qualifier de " social-démocrate ", attaché à la croissance par le plein emploi et attentif aux fractures et aux exclusions sociales. Ce courant, incarné par G. Harlem Brundtland en 1987, a inspiré le Sommet de la Terre en 1992. On le reconnaît aujourd'hui dans les ODD ; on a même évoqué sa prolongation et l'intégration de la problématique de l'environnement en suggérant la " social-écologie Laurent É., 2014, Le Bel Avenir de l'État-providence, Paris, Les Liens Qui Libèrent. ". De l'autre côté se trouve le courant du libre-échange et du laissez-faire libéral, dominant les milieux financiers et bancaires, y compris les institutions financières publiques, et le monde industrialisé, notamment l'OCDE. Ce courant a inspiré les OMD et influencé les pays de l'OCDE promoteurs de l'APD. Alors que le courant social-démocrate (ou social-écologique) semble l'emporter à l'ONU, avec la réaffirmation d'Action 21 en sa nouvelle version ODD, l'affrontement entre les deux courants se poursuit dans la négociation sur le climat, qui cherche le terrain d'entente pour la COP21 à Paris.

Une deuxième conclusion est que 2015 se présente assurément comme un moment historique appelant des décisions majeures pour l'avenir de la planète. La comparaison avec " le moment Bretton Woods " fait apprécier l'ampleur des enjeux, non seulement en matière d'ajustement des règles de gouvernance internationales, notamment dans le domaine financier, mais aussi de leur invention, puisque ces règles ont disparu avec l'effondrement du système de Bretton Woods en 1971. Mise à part l'ambition des ODD, la difficulté de 2015 est accrue par le caractère multilatéral de la négociation, alors que celle de Bretton Woods était essentiellement bilatérale, opposant les États-Unis et le Royaume-Uni [Skidelsky, 2004]. Pour répondre à la question posée au début du chapitre, la comparaison avec Bretton Woods fait donc mesurer la difficulté de hisser les préoccupations de 2015 en tête des priorités de la planète. L'avenir de l'humanité dépend pourtant de la capacité du monde à relever ce défi.

Pour le développement durable, comme auparavant pour le développement économique, deux types d'institutions demeurent nécessaires. Le premier type est celui d'institutions sur lesquelles reposent les règles de gouvernance internationales, notamment financières. Similaires au Fonds monétaire international Le comité intergouvernemental évoque aussi le Fonds de réserve latino-américain et l'Initiative de multilatéralisation Chiang Mai. , ces institutions seraient en charge de veiller à la discipline, mais aussi aux marges de manœuvre requises pour la mise en œuvre de programmes nationaux de développement durable, sachant que tous les pays ne peuvent simultanément améliorer leur compétitivité internationale : l'excédent des paiements des uns est forcément reflété dans le déficit des autres.

La construction d'objectifs communs

* Le terme " génésique " employé par l'ONU signifie " relatif à la fonction sexuelle reproductrice " (Le Robert).
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