20 ans après Rio, le développement durable s'universalise

20 ans après Rio, le développement durable s'universalise
Sommaire de l'article

En 2012, la profonde transformation des équilibres mondiaux consécutive à la crise financière et économique s'est poursuivie. Son appréciation est indispensable pour comprendre l'évolution de l'agenda global du développement durable, ses hésitations et ses accomplissements. Sous l'effet discriminant de la crise qui, en premier lieu, affecte les vieilles économies endettées, les pays en développement accélèrent leur rattrapage économique : depuis dix ans, l'écart de revenus entre pays riches et pays en développement s'est réduit pour la première fois depuis des décennies et a retrouvé son niveau des années 1950 [Rodrik, 2011]. Autrement dit, la hausse des inégalités de revenus entre pays, qui a marqué le xixe et le xxe siècle, s'est interrompue au milieu des années 2000, les inégalités entre pays se réduisant depuis la crise (voir la contribution de François-Xavier Bellocq, p. 81-86).

Le grand renversement

Les perspectives macroéconomiques confirment ce renversement de tendance - ce grand " retournement ", pour reprendre l'expression de Pedro Ramos Pinto qui ouvre le dossier thématique de cet ouvrage. Avec toute la prudence requise par ce genre d'exercice, les prévisions forcent le trait de la convergence, certains émergents franchissant à grande vitesse la frontière technologique avec les pays avancés Voir par exemple PwC, janvier 2011, The World in 2050 - The Accelerating Shift of Global Economic Power: Challenges and Opportunities. Disponible sur : www.pwc.com/en_GX/gx/world‐2050/pdf/world‐in‐2050‐jan‐2011.pdf. Ou encore Citigroup Global Markets, 21 février 2011, "Global growth generators: moving beyond 'emerging markets' and 'BRIC'", Global Economy Watch. . L'affaire prendra quelques décennies, c'est entendu ; ce qui est nouveau, c'est qu'elle n'est plus cantonnée aux seuls manuels d'économie et est entrée désormais dans le débat public. Elle redéfinit une perspective dans laquelle la distinction des revenus entre pays perd de sa pertinence pour organiser la coopération entre nations.

Quantités d'incertitudes demeurent cependant, que nous rappelle François Bourguignon [2012]. La capacité des pays les moins avancés à embarquer dans le train de la convergence et " émerger " à leur tour reste fragile : leurs performances les plus récentes doivent plus à la hausse des prix des matières premières, qu'ils exploitent et exportent, qu'à une restructuration de leur économie. Or la hausse des prix des matières premières ne peut être tenue pour pérenne ; elle n'est pas de ce fait un moteur de croissance des plus fiables. Les pays émergents sont eux-mêmes en phase de décélération - l'Inde tout d'abord, puis aujourd'hui la Chine -, même si leur taux de croissance reste bien supérieur à celui des pays développés. Ces derniers, enfin, rêvent encore d'une croissance verte qui les poussera pour quelques années tout à l'avant du peloton. La plus grande incertitude - que ne capturent pas la plupart des modèles macroéconomiques - réside bien ici, dans notre méconnaissance de la vigueur et de la célérité du progrès technique - que personne ne sait prédire, non plus que sa direction (plus ou moins " verte ") - et des tensions sur les prix de l'énergie et des matières premières.

Dans un tel contexte, miser sur un scénario " business as usual " serait des plus dangereux. Les rendements de la mondialisation décroissent, les limites de la planète et l'intensité du réchauffement climatique se précisent et s'annoncent, à chaque rapport, toujours plus sévères (voir la contribution de Michel Colombier, p. 93-97), les inégalités internes grandissent tandis que persiste notre incapacité collective à régler tous ces problèmes faute d'un accord sur une vision commune et le partage des responsabilités. L'heure tourne, les Nations unies ont pris date pour définir des objectifs de développement durable et un accord contraignant sur le climat à compter de 2015. Nous soulignons ici quelques faits saillants qui feront de ce rendez-vous un véritable renversement dans notre capacité à produire du développement durable - ou un changement pour ne rien changer.

Les rendements décroissants de la mondialisation

La mondialisation - ou libéralisation des échanges de biens, de services et de capitaux - fait l'objet d'une croyance partagée : celle des gains tirés de la spécialisation à l'échange, elle-même établie par la théorie des avantages comparatifs. Cette théorie joue un rôle déterminant dans la mondialisation en tant que projet collectif des nations car elle est universelle, c'est-à-dire applicable à chaque pays. On se souvient peut-être que lorsqu'un des pères de la bombe atomique américaine - Stanizlaw Ulam -, sceptique sur le sérieux des sciences sociales, demandait à l'économiste Paul Samuelson s'il pouvait citer une loi à la fois exacte et non triviale, ce dernier répondait qu'il y en avait une et une seule : celle des avantages comparatifs de Ricardo

Samuelson P.A., 1969, "That it is logically true need not be argued before a mathematician; that it is not trivial is attested by the thousands of important and intelligent men who have never been able to grasp the doctrine for themselves or to believe it after it was explained to them", "The way of an economist", in: Samuelson P.A., International Economic Relations: Proceedings of the Third Congress of the International Economic Association, London, Macmillan: 1-11.

.

La magie de la mondialisation, établie sur la base des avantages comparatifs, est qu'elle octroie suffisamment de gains à chaque pays pour que celui-ci compense ses propres perdants ; suffisamment de gains globaux sont créés pour fédérer autour du projet de mondialisation les pays les plus hésitants à condition que soit organisé vers ceux-ci un transfert d'une partie des gains communs. Tous ces éléments qui composent l'histoire des gains universels de la mondialisation ont été pour l'essentiel formulés entre 1817 [Ricardo] et 1962 [Samuelson].

Après quelques soubresauts et mouvements de balancier, cette histoire d'une mondialisation bienheureuse est depuis 1989 devenue notre histoire commune. La part des importations et des exportations, rapportée au PIB, n'a jamais été aussi élevée, les barrières douanières aussi faibles. Et pourtant cette histoire semble toucher à sa fin, c'est-à-dire ne plus constituer un projet universel liant entre elles toutes les nations. Car, dans le même temps, l'adhésion de l'opinion publique au projet de mondialisation est en déclin marqué selon différentes enquêtes internationales ; les négociations politiques de la mondialisation institutionnalisées par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sont dans une impasse depuis douze ans maintenant, et la communauté des économistes du commerce elle-même, qui a pourtant joué un rôle considérable dans la construction de " l'histoire de la mondialisation fondée sur les avantages comparatifs ", se trouve dans l'embarras quand il s'agit de lui inventer une suite. C'est la portée narrative et coopérative de cette loi qui aujourd'hui semble atteindre ses limites pour des raisons objectives, produites par la mondialisation elle-même : les gains de l'ouverture commerciale étant proportionnels au niveau de protection préalable d'un pays, ceux-ci s'amenuisent à mesure que l'économie se mondialise. La mondialisation a été vendue comme promoteur de croissance économique, de réduction de la pauvreté, de protection de l'environnement au tournant de ce siècle. C'était la " formule magique " à portée de tous les gouvernements, toutes les sociétés. Maintenant que le coup est parti, les espoirs sont déçus. Le développement durable n'est pas le produit naturel de la mondialisation - hélas, l'affaire est bien plus complexe.

Splendeurs et misères de la croissance verte

Puisqu'il faut trouver un nouveau moteur à la croissance, une fois les gains de la mondialisation épuisés, nombre de partisans d'une protection accrue de l'environnement insistent sur les effets économiques positifs - et non seulement environnementaux - des préconisations qu'ils prescrivent. Ainsi, les investissements dans les technologies et les infrastructures vertes ont été récemment au cœur des débats économiques sur les plans de relance (voir la contribution de Damien Demailly et Fabio Grazi, p. 103-107). A minima, la communauté académique " mainstream " et les grandes institutions internationales mettent en avant le fait que les mesures en faveur de l'environnement permettent de réduire les impacts économiques de sa dégradation, de rendre nos systèmes fiscaux plus efficaces grâce à la fiscalité écologique ou encore de mettre un terme au gaspillage de certaines ressources [Jacobs, 2012 ; OCDE, 2011 ; Banque mondiale, 2012].

D'autres auteurs comme Jeremy Rifkin [2012] ou Nicholas Stern [2012] vont encore plus loin et annoncent une nouvelle révolution industrielle à fort contenu écologique, grâce aux technologies vertes, que l'on pourrait qualifier de " révolution industrielle verte " (RIV). En faisant référence à l'histoire des révolutions industrielles aux xixe et xxe siècles, ces auteurs et les quelques responsables politiques qui s'en inspirent - il est vrai encore assez peu nombreux - lèvent délibérément ou non l'espoir d'un sursaut de l'activité économique pendant plusieurs décennies, d'une nouvelle vague de croissance, comparable, voire supérieure, à celles générées par la machine à vapeur, le rail, l'électricité ou les technologies de l'information [Stern, 2012]. Une question importante, toujours sans réponse, est de savoir sous quelles conditions cet espoir est crédible et la " révolution industrielle verte " autre chose qu'un récit positif et mobilisateur.

En premier examen, l'économie, la croissance ou la révolution industrielle verte ne satisfont pas aisément au critère d'universalité qui sous-tendait le projet de mondialisation : ces termes revêtent des significations totalement différentes selon les pays, sans base théorique et normative suffisante pour l'instant pour fédérer des communautés épistémiques et des coalitions. Dans les pays de l'OCDE, la croissance verte est généralement considérée comme une croissance moins " sale " - c'est-à-dire moins intensive en énergies fossiles, moins dégradante pour l'environnement ; elle est un ajustement, une transition. Dans les pays de l'OCDE et en particulier ceux de la zone euro, elle est invoquée comme une croissance tout court, pourrait-on dire, tant les perspectives restent maussades. Enfin, elle peut être conçue comme un moyen d'accélérer la convergence dans les pays en développement non émergents, abondamment dotés en capital naturel. Les attentes et les ambitions à l'égard de la croissance verte sont donc complètement différentes. La Chine fait le pari de croître autant tout en polluant moins. L'Europe, celui de moins polluer tout en se mettant à croître de manière rapide. La croissance verte n'est donc ni un concept, ni une quelconque réalité pour l'instant : c'est d'abord un pari.

Le succès de ce pari impose que soient levés au moins deux implicites. Le premier est celui d'une croissance rapide. L'économie verte serait une économie à fort potentiel de croissance. Rétrospectivement, les pays dits industrialisés ont crû de moins de 2 % par an en moyenne sur les deux derniers siècles - ce qui est en réalité colossal. Si un pays ne peut plus croître par endettement public massif, même dans la perspective de grappes technologiques importantes devant lui (bâtiment intelligent, transport, organisation des villes, services), les effets ne se feront sentir qu'à long terme. L'économie verte dans les économies développées est, à court terme, une économie à faible croissance.

Le second implicite est relatif à l'emploi. L'économie verte serait une économie riche en emplois. Ce qui ressort des études rédigées sur le sujet appelle quelques nuances. Des emplois créés, fort heureusement il y en aura, mais l'estimation des créations nettes d'emploi en particulier à long terme est loin d'être robuste. Il est difficile de connaître à la fois une croissance très intensive en technologies et très intensive en emplois - ou alors il faut dire qu'il s'agit d'emplois qualifiés à très qualifiés, ce qui ne résoudra pas le problème de chômage de masse des économies industrialisées et endettées. Il n'existe pas plus de " silver bullet " dans l'économie verte qu'il y en avait dans la mondialisation. L'une comme l'autre crée des gagnants et des perdants qu'il faut convaincre et compenser. Le périmètre des négociations à engager variera totalement d'un pays à l'autre, selon la nature et les objectifs du contrat social en place bien sûr, mais aussi de la base énergétique et l'empreinte environnementale de son économie.

La diversité des options qui s'ouvrent de ces discussions nationales explique en grande partie qu'au niveau multilatéral l'économie verte n'ait pas rencontré le succès universel que ses créateurs et plus ardents supporters lui prédisaient. Le principal trait commun à toutes les ébauches d'économie verte que dessinent les différents pays est celui d'une économie hautement subventionnée - quoiqu'une partie de ses segments, mais une partie seulement, comme les projets d'énergies renouvelables à grande échelle (éolien et solaire en particulier), reçoive des marques d'intérêt croissants d'investisseurs et de fonds souverains (voir la contribution d'Emmanuel Guérin, p. 87-92). La capacité de l'OMC à fournir des solutions collectives cohérentes à toutes les guerres " vertes " en cours ou annoncées, tant avec l'agenda commercial qu'avec l'agenda climatique, est l'autre grande inconnue de cette économie tout juste naissante et déjà mondialisée (voir la contribution de Tancrède Voituriez et Joël Ruet, p. 113-117).

Quel bilan tirer de Rio ?

L'économie verte était l'un des deux grands sujets mis à l'agenda du Sommet Rio+20 fêtant les vingt ans du Sommet de la Terre. Elle n'a fait l'objet d'aucune décision, le texte final restant des plus évasifs sur les engagements des différents pays à l'avenir (voir la contribution d'Alexis Bonnel, p. 98-102). Le texte ne définit pas l'économie verte ; il se borne à préciser ce qu'elle ne doit pas être (protectionniste, en premier lieu) et c'est à peu près tout. Sur l'économie verte comme sur le reste, si le texte final n'est pas à la hauteur des enjeux, il représente de façon assez fidèle l'état actuel de la coopération internationale et met en lumière les limites d'un système bousculé par la mondialisation et les changements de richesses relatives entre pays.

Nous sommes à une étape de la mondialisation où, paradoxalement, la nécessité de coopérer n'a jamais été aussi grande sur des sujets aussi variés que la protection de l'environnement, la gestion des crises économiques ou la sécurité régionale, mais où les obstacles n'ont jamais été aussi élevés du fait de la complexité toujours croissante des enjeux, de leur caractère de plus en plus politique et de la multiplicité des acteurs impliqués. Les progrès de la science dans ce contexte peuvent avoir des effets paradoxaux - ainsi de la science du climat : le développement de services climatiques fondés sur des prévisions décennales performantes peut satisfaire les besoins des décideurs, en leur offrant de minimiser les désagréments du changement climatique et d'optimiser leurs opérations. Mais le surcroît de connaissances et de prévisions peut aussi renforcer le fatalisme et contribuer à l'immobilisme en matière d'atténuation (voir la contribution de Michel Colombier, p. 93-97).

La montée en puissance des pays émergents bouscule les règles établies de la coopération internationale, mettant en lumière les limites du multilatéralisme actuel et la méfiance des États vis-à-vis des institutions onusiennes. Tant le processus de préparation que de négociation illustre cette crise de longue durée du multilatéralisme.

La Conférence Rio+20 a été convoquée par l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) en 2009 sans qu'aucun diagnostic circonstancié ni processus d'examen collectif sur les causes du déficit de mise en œuvre des décisions précédentes n'ait été planifié. Certains pays et parties prenantes ont réclamé ce bilan sans suites concrètes. C'est donc en l'absence de base analytique correcte que la Conférence a été convoquée, affaiblie par la piètre performance d'une 19e Commission du développement durable (CDD), en perte de vitesse, qui s'est close en mai 2011 et pour la première fois sans accord final.

Des deux thèmes spécifiques retenus pour la Conférence, " l'économie verte " et " le cadre institutionnel du développement durable ", le premier, poussé par le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) dans la continuité des plans de relance verte à la suite de la crise de 2009 et, a priori, perçu comme permettant d'éviter l'inflation des accords internationaux, a souffert de l'absence de définition et de vision communes dès la première réunion préparatoire en mars 2010, suscitant une certaine méfiance de la part des pays en développement (PED). Le problème s'est moins posé pour le second thème dans la mesure où la question de la gouvernance internationale de l'environnement avait déjà fait l'objet d'importants travaux d'évaluation et de propositions depuis 10 ans, y compris dans le cadre des Nations unies, et que les options potentielles relatives à sa réforme étaient connues et documentées. En revanche, la question de la gouvernance institutionnelle du développement durable n'avait pas fait l'objet de la préparation nécessaire et cela s'est ressenti, en particulier lorsqu'il a fallu statuer sur l'avenir de la CDD sans que son bilan ait été établi et examiné de concert.

La publication en janvier 2011, alors que le " Draft Zero " du document de négociation était déjà finalisé, du rapport du High Level Panel on Global Sustainability ou le lancement du GEO 5 le 6 juin à quelques jours de la Conférence ont renforcé ce sentiment d'incapacité des Nations unies à planifier correctement le travail préparatoire, sans doute du fait de ses difficultés à construire un pilotage collégial entre États membres, Secrétaire général et Secrétariat.

Le processus a néanmoins produit un texte qui, dès les réunions préparatoires, a fait l'objet de divergences fortes sur plusieurs points. La diplomatie brésilienne a choisi de proposer in fine un texte qui, par élimination des sujets conflictuels, a limité les possibilités de rejet de la part des États.

Si chacun trouve des motifs de réjouissance ou de déception dans ce texte, il est à noter qu'il n'offre pas, 40 ans après Stockholm, de vision sur la transition nécessaire de nos modèles économiques et sociaux pour une plus grande prise en compte des limites de notre planète. Que l'adhésion universelle du PNUE (88a) soit un petit pas dans une bonne direction est un fait, que l'importance d'offrir un socle de protection sociale à tous les citoyens (156) soit reconnue est une avancée sociale indéniable, mais cette déclaration n'offre pas de principes directeurs communs. Au contraire, elle protège à chaque paragraphe l'autonomie de choix des pays et limite aux engagements volontaires et unilatéraux les obligations des parties.

Cette Conférence met en lumière les difficultés des grands sommets du développement durable. Il n'en reste pas moins que les enjeux auxquels nous faisons face nécessitent une coopération internationale accrue. Comment alors redonner du souffle à la coopération internationale ? Rio+20 nous offre, parmi les différentes décisions prises, deux pistes de natures très différentes.

La première est l'expérience de dialogues thématiques organisée à l'initiative du gouvernement brésilien, avec l'appui des Nations unies. Cette expérience de démocratie directe lancée, tout d'abord sur Internet puis débattue au cours de la Conférence, a permis de créer un véritable dialogue entre citoyens et de faire émerger trente recommandations, opérationnelles pour la plupart. Comment reconduire cet exercice, le généraliser et surtout mieux le planifier pour qu'il puisse être intégré aux prochaines négociations ? Une partie de la réponse réside sans doute dans le bilan des divers processus délibératifs mis en place à grande échelle autour des questions de développement et de durabilité, dont l'efficacité et l'impact mériteraient d'être mesurés.

La seconde piste est celle ouverte par les objectifs de développement durable (ODD). Les ODD permettent de rediscuter des objectifs universels. Ils devraient permettre également de mettre en place un système de suivi de la mise en œuvre du développement durable dans l'ensemble des pays. Néanmoins, les États ont pris soin de prévoir une négociation intergouvernementale de ces objectifs, laquelle n'est pas sans risques quand on voit le peu d'appétit des gouvernements pour le multilatéralisme aujourd'hui.

La définition de l'Agenda post-2015 : moment de dénouement ou de transition ?

Les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ont constitué depuis 2000 la feuille de route du développement avec comme premier point d'étape l'année 2015. Celle-ci arrivant bientôt à échéance, l'heure est à la redéfinition des objectifs. Parallèlement, les États présents au dernier Sommet de la Terre à Rio ont jeté les bases d'un agenda du développement durable fondé sur un principe d'objectifs quantitatifs inspirés des OMD. Les objectifs du développement durable (ODD) doivent être " concrets, concis, et faciles à comprendre, en nombre limité, ambitieux, d'envergure mondiale et susceptibles d'être appliqués dans tous les pays compte tenu des réalités, des ressources et du niveau de développement respectifs de ceux-ci ainsi que des politiques et des priorités nationales ", selon le texte final du Sommet Rio+20, L'avenir que nous voulons.

De ces deux processus va émerger une vision du développement pour les vingt prochaines années. Mais des questions demeurent, à commencer par leur articulation, et au-delà, sur notre capacité à tirer les leçons du processus des OMD pour construire les objectifs post-2015.

Sur la base de l'expérience des OMD et du bilan qui peut d'ores et déjà en être fait, l'élaboration d'un nouvel agenda capable de structurer les politiques de développement pour les quinze à vingt prochaines années implique de s'interroger sur les besoins actuels et futurs, sur les réponses envisageables, leur pertinence et leurs modalités de mise en œuvre. Les responsabilités de chaque acteur doivent en outre être clarifiées au plus vite.

Des blocs d'objectifs émergent des discussions - accès à l'énergie, eau, villes durables -, en même temps que la conviction partagée qu'un énoncé d'objectifs sans cadres ni critères clairs pour les circonscrire et leur assurer une survie politique est un exercice purement spéculatif voué à l'insuccès. La gouvernance par les objectifs, élément central de l'Agenda post-2015 du développement durable, s'accompagne de conditions de succès touchant à la recherche (notamment agricole, comme en témoigne Sébastien Treyer, p. 118-123), à l'apprentissage, la mesure des progrès, le financement et l'évaluation. Cette dernière présentant toujours des défis considérables, comme l'illustre par exemple notre méconnaissance persistante de certaines conséquences environnementales et sociales des grands barrages (voir la contribution de Sébastien Treyer, Nicolas Fornage et Jean-Noël Roulleau, p. 108-112). Pour l'heure, aucun dispositif dédié à chacun de ces sujets n'a été mis en place. Construire ces dispositifs est une urgence et une clé de la confiance retrouvée dans notre capacité collective à " délivrer " - c'est-à-dire agir et produire. La tâche n'est pas insurmontable, la table n'est pas rase : les politiques publiques de développement (durable) sont depuis vingt ans inscrites dans des processus d'apprentissage ; elles sont l'objet de mesures, de financement, de suivi, sans doute lacunaires et imparfaits, mais en notable progrès. L'existant offre suffisamment de pistes pour susciter l'imagination et limiter les risques d'un échec politique dans la négociation des ODD.

Le développement durable n'est pas un état observable ni prescriptible, il est le produit d'un tâtonnement visant à transformer les sociétés sur leurs trois dimensions. Ce tâtonnement exige la coopération à au moins quatre titres : partager informations et expériences, construire et réviser une vision commune des actions possibles, éviter les comportements de type " passager clandestin " (" free riding ") et les transferts non négociés de coûts entre pays, suivi des engagements pris. Il survient aujourd'hui dans un contexte de défiance politique et de nivellement des ambitions, lesquels procèdent de l'état circonstanciel du monde et des relations internationales (donnée exogène), mais aussi du développement durable lui-même.

Le développement durable crée en effet une tension entre ambition transformative (intégration des trois dimensions) et négociabilité politique. L'expérience des quarante ans écoulés depuis la Conférence de Stockholm montre que l'environnement stricto sensu est négociable, la réduction de la pauvreté également, l'inclusion sociale tout autant, à tout le moins de manière programmatique. Mais les sujets transversaux comme le changement climatique (qui n'est pas seulement une question environnementale), la durabilité des modes de consommation et de production (idem), la réduction des inégalités (qui n'est pas qu'une question sociale), on n'y parvient guère - or ce sont ceux-là les véritables sujets de développement durable.

Les ODD se trouvent aujourd'hui entre ces deux rives, entre ces deux choix : mettre ensemble les sujets négociables, compartimentés en " économie ", " social " et " environnement ", et s'assurer qu'ils sont traités ensemble par les parties d'un éventuel accord - seul cet " ensemble " procure à l'entreprise une dimension de durabilité ; ou se donner des objectifs transformatifs, intégrateurs par eux-mêmes. Le réalisme privilégie le premier, l'ambition le second.

Soulignons enfin que la nature des ODD diffère substantiellement dans les deux cas. Dans le premier, les ODD s'apparentent à des livrables (deliverables), dans le second à des milestones. Dans le premier cas, la négociation politique survient autour des valeurs cibles ; dans le second, elle se situe plus en amont, pour l'identification commune des objectifs universels stratégiques dans une perspective de transformation des sociétés. Enfin, les conséquences sur les dispositifs d'aide et de financement seront plutôt conservatrices dans le premier cas (structure de gouvernance inchangée) et perturbatrices dans le second en appuyant des processus de transition et de transformation. Ces deux choix surviennent en réalité aux extrémités d'un continuum sur lequel la France et l'Europe doivent se positionner.

La réduction des inégalités, une question globale ?

La mise à l'agenda des inégalités et de la justice dans les négociations internationales est récurrente, tellement récurrente qu'elle compose une sorte de refrain auquel les délégations semblent porter une attention toujours plus circonspecte et lointaine par habitude de l'entonner. En matière commerciale par exemple, la question est fort ancienne ; et elle n'est toujours pas réglée. Contre l'inégalité de l'échange, on inventa la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) en 1964, puis le système de préférence généralisée moins de dix ans plus tard, l'initiative " Tout sauf les armes " accordant depuis 2002 aux exportations des pays les moins avancés l'accès libre de contingentement et de droit au marché européen ; on a même baptisé en 2001 le cycle de négociation en cours à l'OMC " cycle du développement ", comme pour se faire pardonner d'avoir fait trop peu de cas des pays du même nom dans les négociations ouvertes depuis la création de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). L'échec de ce cycle - aucun accord n'est en vue à l'heure où nous rédigeons ces lignes - suggère qu'à l'échelle globale il est éminemment difficile d'obtenir un accord produisant à la fois plus de justice et d'efficacité. Le GATT et l'OMC sont des machines à accroître l'efficacité. Les pays membres de l'OMC ne savent pas se mettre d'accord pour produire plus de richesse et en même temps la redistribuer. On peut tirer des conclusions analogues de la négociation sur le changement climatique. Le principe de responsabilité commune mais différenciée accorde aux pays en développement, dont les émissions de gaz à effet de serre sont depuis 1850 moindres que celles des pays développés, un traitement privilégié, puisque celui-ci consiste à les exonérer d'un effort de réduction absolu et quantifié. Sous cet aspect, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et le Protocole de Kyoto peuvent être considérés comme équitables. Le prix à payer est qu'ils sont parfaitement inefficaces. C'est le miroir inverse des négociations commerciales, qui étaient efficaces tant qu'elles demeuraient injustes.

La conciliation de la justice et de l'efficacité est-elle donc impossible au niveau global ? C'est une des questions centrales que nous avons souhaité examiner, dans le contexte particulier de la période de crise économique et d'ébranlement du développement durable sur chacun de ses trois piliers. Dans l'esprit du Sommet de la Terre de Rio (1992), la question ne faisait aucun sens, le renforcement mutuel des piliers économiques, sociaux et environnementaux - et ainsi la réduction des inégalités sociales conjointement à la croissance - étant le postulat constitutif de l'accord politique trouvé à Rio. On sait aujourd'hui que ce postulat est erroné.

Nous avons pris l'initiative de dédier le dossier 2013 de Regards sur la Terre à cette thématique du fait de la publication récente d'ouvrages académiques majeurs, qui viennent recadrer les débats sur les trajectoires durables de développement. La résurgence des inégalités comme problème non pas simplement moral mais économique, social et environnemental, de surcroît à vocation universelle, est manifeste à la lecture d'ouvrages tels que Le prix de l'inégalité de Joseph Stiglitz [2012] ou La mondialisation de l'inégalité de François Bourguignon [2012] - tous deux anciens économistes en chef de la Banque mondiale -, Top Incomes over the Twentieth Century: A Global Perspective [Atkinson et Piketty, 2010], The Spirit Level: Why Equality is Better for Everyone [Wilkinson et Pickett, 2010]. Tous soulignent le renforcement des inégalités de revenus, d'opportunités et/ou de droits dans différents pays. Les inégalités, par leurs conséquences mêmes sur l'économie et la société sont une calamité, un mécanisme sournois, dissimulé et redoutable, dont nous ne percevons, aujourd'hui, qu'une partie des effets. Dans cette charge, les institutions ne sont pas en reste. La Banque mondiale, d'abord, qui dédie son rapport annuel sur le développement en 2006 aux inégalités ; l'OCDE ensuite qui fait paraître dans le sillage de la crise de 2008-2010 Divided We Stand: Why Inequalities Keep Rising [OCDE, 2011], suivi d'un rapport spécifique sur la cohésion sociale. Facteurs de crises, et non plus simplement conséquences de celles-ci, les inégalités sortent du champ de la justice (fairness) et de la banlieue de l'économie où les questions de compromis entre justice et équité les tenaient confinées. Non seulement l'existence d'un accommodement à court terme est remise en cause, faute de base empirique solide - autrement dit, plus d'égalité ne nuit pas nécessairement à l'efficacité -, mais à long terme, la résilience des économies et la réduction des inégalités semblent bien les deux faces de la même pièce, ainsi que le concède le Fonds monétaire international (FMI) par la plume de deux de ses économistes.

On avance aujourd'hui que l'équité, ou la perception partagée d'un tel objectif, concourt efficacement à une dynamique de croissance sur le long terme et à l'accroissement de la résilience des économies. On observe par ailleurs une corrélation empirique forte entre inégalité, et érosion de la biodiversité, et des effets toxiques sur les sociétés de l'augmentation des inégalités : diminution de l'espérance de vie, de la confiance, dégradation de la cohésion sociale.

Plus important encore, les inégalités sont redevenues une préoccupation publique et politique majeure, depuis la crise économique mondiale de 2008. Les mouvements sociaux, les campagnes électorales post-2008, les revenus jugés obscènes dans les métiers de la finance à l'origine de la crise, et les protestations contre les " politiques d'austérité " ont mis en avant les excès inégalitaires résultant des politiques économiques antérieures ou de l'absence de prise en considération d'une préoccupation d'égalité dans ces politiques. La plupart des acteurs du développement s'en sont emparés et nourrissent les débats à travers la publication de rapports, chacun développant un axe propre, en fonction de perspectives sectorielles et thématiques - sociales, économiques ou environnementales.

Le dossier " Réduire les inégalités : un enjeu de développement durable ", en réunissant de multiples acteurs, experts et chercheurs qui n'ont pas nécessairement vocation à se rencontrer, représente une initiative unique à l'échelle internationale. Leurs contributions sont à la fois construites sur une réflexion conceptuelle et stratégique, mais également - c'est fondamental - sur des expériences de terrain, effectuées sur les cinq continents, au contact de réalités plurielles, où sont analysées et évaluées les inégalités, ainsi que la mise en œuvre de politiques destinées à les réduire. Cet ensemble inédit permet de nourrir un débat sur des bases moins idéologiques, en proposant une approche empirique assumée.

La publication de l'édition 2013 de Regards sur la Terre coïncide avec l'accélération du processus de négociations sur le " post-2015 " et la mise en place d'objectifs de développement durable lors du Sommet Rio+20, parmi lesquels la réduction des inégalités mérite d'occuper une place centrale. Les contributions à cet ouvrage pourront guider la réflexion et l'action de nos organisations dans la relation avec nos partenaires et mandants, dans le cadre des négociations internationales en cours et à venir. Nous espérons qu'il sera reconnu comme une importante contribution à la compréhension collective des inégalités, et qu'il contribuera à l'action collective permettant de la réduire.